暂估价是指总承包招标时不能确定价格而由招标人在招标文件中暂时估定的工程、货物、服务的金额。对必然发生但在发包时不能合理确定价格设置暂估价, 是顺利实施项目的有效制度设计。但结算时据实调整的属性使承包人的报价风险转向发包人, 给发包人带来了较大风险, 现行计价依据和办法也给总承包人带来了管理风险, 暂估价占总价比重 (很多项目能达到10%～20%) 越大双方风险越大。虽然《建设工程工程量清单计价规范》 (GB50500-2013) (以下简称《清单计价规范》) 和《建设工程施工合同 (示范文本) 》 (GF-2017-0201) (以下简称《合同示范文本》) 针对暂估价实施作出了操作性规定, 但是暂估价计价仍然是造价管理的模糊区域, 各方市场主体较难把握和界定, 易引发投资管理风险。

随着建筑业转型升级和建造方式的深刻变革, “四新技术”的不断出现, 暂估价管理面临着新的问题, 相关政策尚未形成完整的体系以及招标文件、合同中相关条款的缺失, 暂估价计价往往存在诸多争议。同时, 在政府审计 (财政评审) 约束强化的背景下, 审计 (评审) 过程中暂估价计价往往存在程序合法但与合理计价结果偏差较大的矛盾, 不利于竣工结算顺利进行。及时防范并有效解决暂估价争议, 仍需从理论和实践层面不断深化对其认识并进一步完善操作程序。

(1) 设计图纸和招标文件未明确材料、设备的品牌、规格及型号。

(2) 同等质量、规格及型号, 但品种多、市场价格悬殊。

(1) 在施工发承包阶段, 部分工程只完成初步设计, 施工图纸不完善, 工程量暂时无法确定。

(2) 某些专业性较强、总承包单位无法自行完成的分包工程, 例如电梯安装、强弱电安装、消防工程、幕墙工程等。

现行《清单计价规范》针对公开招标和不需公开招标两种情况分别对材料、设备和专业工程暂估价项目的计价给出了明确规定, 主要内容见表1。

现行《合同示范文本》对依法必须招标和不需招标的暂估价项目分别给出了2种和3种可以操作的方式供选择, 给出了总承包人履行的关键程序及发包人的管控措施, 对暂估价的操作性规定见表2。

综合分析可得: (1) 不需要公开招标的材料、设备, 均需要认质认价, 需要在实施过程中规范管理程序, 严格认质认价的管理过程。 (2) 须公开招标的专业工程按招标实施主体分为以下三种情况:1) 由总承包人组织招标时, 均由发包人审批招标工作的关键环节;2) 由发包人招标时, 由发包人与中标人签订暂估价项目合同;3) 由双方共同招标时, 由双方与中标人共同签订暂估价项目合同。

关键问题在于发包人 (或其代表) 的认质认价, 因为《建设工程造价鉴定规范》 (GB/T51262) 5.6.4条第二款规定“材料采购前未报发包人或其代表认质认价的, 应按合同约定的价格进行鉴定”, 承包人若得不到发包人的认可价格将不予采购, 导致暂估价合同订立和履行迟延, 可能导致进度拖延。由于双方对价格达不成一致意见而导致的进度延误责任是无法划清责任界限的, 发包人往往屈服于整体进度目标而妥协价格。

从评标方法和中标条件角度, 在产品质量和专业资质满足项目要求的情况下, 发包人更加倾向于选择价格低和综合实力较强的专业分包人, 而承包人显然更关注产品质量和专业分包人提供的专业服务水平而不是价格, 双方在招标操作的关键问题上往往存在争议。

由总承包人单独进行招标时, 如果总承包人的所有程序均合法, 发包人无权否定招标结果, 往往政府审计 (财政评审) 也很难否定。发包人是否具有科学合理审查招标方案、审批招标文件和确定招标控制价的专业水平, 发包人能否有效控制承包人的招标行为不存在寻租行为, 存在较大不确定性。

由双方共同招标时, 发包人可牵制总承包人的控制权, 利于发包人更多监控分包合同的履行, 有效保护发包人的合法权益。但是双方共同招标不利于责任的单一化, 签订三方合同后由于建设单位和总承包单位的责任权利划分不清晰产生争议。

采用公开招标方式的材料设备暂估价项目, 承包人将失去会赚取与发包人签署合同中的材料、设备价格与实际采购材料、设备价格之间的价差;采用公开招标方式的专业工程暂估价项目, 与发包人结算时以中标价代替暂估价, 承包人不仅不能赚取价差, 目前的计价方式中承包人尚不能得到应有的管理费和利润。

虽然FIDIC合同条件中也是以中标价取代暂估价, 但是我国的计价依据和造价管理体系与国际惯例存在较大差异, 存在工程计价与合同管理兼容性问题。由总承包人对暂估价专业工程发包时, 存在如下计价问题:总承包人与暂估价专业工程分包人之间是总分包合同关系, 总承包人对该专业工程承担总包管理的法定责任, 但是以中标价为依据取代暂估价使得总承包人只有义务而没有利益, 在暂估价额度较大时发承包双方明显利益失衡, 总承包管理费的计取缺失导致计价争议;招标工程量清单的缺项和计算不准确现象很难杜绝, 项目实施过程中的设计变更等价格调整因素仍然存在, 专业工程的中标价也不一定是其最终的结算价, 若发包人通过合同约定该责任由总承包人承担, 将来结算时不作任何调整, 引起计价争议。

由建设单位对暂估价专业工程发包时, 总承包人存在不能中标情形, 此时总承包人与暂估价专业工程中标人之间是总承包服务关系, 总承包人对该专业分包人提供总承包服务, 理应计取总承包服务费, 以中标价为依据取代暂估价同样使得总承包人只有义务而没有利益, 对暂估价专业工程不予以合理计取总承包服务费导致计价争议。

《清单计价规范》9.9.4条第一款规定“与组织招标工作有关的费用应当被认为已经包括在承包人的签约合同价 (投标总报价) 中”, 但是总包合同的招标控制价编制时往往没有考虑暂估价专业工程招标费用。总承包人组织暂估价专业工程招标时, 如果总承包人要求该暂估价专业工程招标费用 (比如编制招标工程量清单及招标控制价等费用) 由中标人承担, 从而将该费用转移给发包人, 但是发包人在审批招标文件时不同意该规定, 导致招标工作不顺畅。

综合单价分析表中的材料费是由材料单价与材料消耗量的乘积得到的, 现行清单计价规范仅明确投标报价时材料暂估单价不得改变, 但未明确相应材料的消耗量。存在以下两个方面的问题:一是部分消耗量定额中部分定额子目缺失, 尤其是涉及“四新技术”方面的定额子目, 而此处恰好是暂估价项目的常见区域, 从而导致结算时的材料价款争议;二是发包人在招标文件中规定暂估价结算时只调整材料价差及相应的规费和税金, 故意压低暂估价以降低管理费和利润, 投标人为了确保一定的管理费和利润, 把投标报价综合单价分析表中的材料消耗量适当提高, 虽然材料单价严格按照招标工程量清单中的报价, 但是材料消耗量提高以后相应的材料费也会相应提高, 最终结算时发包人要求套用当地社会平均消耗量相应定额子目中的消耗量进行调整, 总承包人坚持以投标报价综合单价分析表中明确的材料消耗量为准进行结算。

发包人代表或监理工程师对入场材料检验时把关不严, 比如地面铺贴的石材, 设计文件规定为25mm, 但是市场上供应的石材厚度多为23mm左右, 在最后结算时, 造价人员通过与现场情况复核, 发现质量达不到设计文件要求, 扣减部分费用, 因质量问题引起计价争议。

不需要公开招标的材料、设备价格, 项目实施过程中需要发包人代表签批价格 (认价) 。由于采用不同的计税方法时, 材料价格需要严格区分是否含税, 如果签批价格时没有明确是否含税、未明确材料价格中所包含的内容 (比如是否含运输费用) 将导致计价争议。在采用一般计税方法计算造价时, 如果签批价格是含税价格, 除税过程中的税率是适用16%还是综合考虑运输费用等影响后的综合税率容易导致双方的计价争议。

发包人为了避免结算价超过合同价带来的管理风险和廉政风险, 在合同中直接约定:“暂估价部分由总承包人实施, 但是实施的价格不能超过暂估价, 超过部分由总承包人承担, 实际价格低于暂估价时以实际价格代替”。虽然该约定内容从合同效力来讲不属于合同约定无效的情况, 但是之所以采用暂估价的方式, 就是因为招标时无法确定价格, 发包人将暂估价项目计价风险完全转移给承包人, 承包人认为不得约定所有物价上涨风险均由其承担, 导致造价争议。

发承包阶段是发包人控制造价、引导投标人充分竞争的最有效环节。总承包招标投标时不能确定价格界定为暂估价时, 承包人凭借其类似经验和丰富的数据积累, 加之信息技术的有效支撑, 仍有能力合理确定造价。所以, 发包人 (或其咨询服务委托人) 可利用类似项目指标数据、充分进行市场调查等大致确定暂估价项目的合理参考价格, 并在招标文件中要求投标人复核发包人提供的参考价格, 发现参考价格低于正常合理价格的, 应及时书面通知发包人, 发包人应对投标人的诉求给出科学合理答复。通过减少暂估价项目设置, 适当延长投标时间, 可减少计价风险与争议, 也有利于激发市场活力。

对于设计图纸和招标文件未明确材料、设备, 通过在招标文件中明确描述功能要求、性能指标等, 由投标人结合已有类似经验和市场调查在投标时进行充分竞争, 在评标时侧重评审投标人选择的品牌、型号是否满足招标文件的实质性要求, 评审投标报价与采用材料设备的一致性。将中标人投标文件中列明的品牌、型号 (唯一或同档次价格差异不大时列出短名单) 列入合同文件的组成部分。从施工合同文件的组成来分析, 由投标人递交体现价格属性的“已标价工程量清单”中也无法明确品牌型号的唯一性, 综合单价分析表也不必然属于已标价工程量清单的范畴。所以, 应要求投标人在投标函附录中予以明确采用材料、设备的品牌与型号。项目实施过程中, 承包人如需更换投标时承诺的材料、设备的品牌与型号, 应报发包人审批。

在建筑业大力推进工程总承包的背景下, 基于方案设计或者扩大的初步设计进行招标将成为建筑业的常见发包方式, 虽然发包人不能准确确定其价格, 但是承包人凭借其丰富的经验积累, 具有深化设计及报价的能力, 此时如果要求总承包人深化设计并进行专业工程施工, 对暂估价部分工程采用固定总价合同, 由总承包人投标报价时进行竞争, 投标报价中除了专业工程施工价款之外还应包括深化设计的服务费用, 采用单价合同下部分专业工程采用总价合同的混合模式。需要指出的是, 此时发包人对总承包人控制的重心不再是按图施工, 而是总承包人的深化设计是否满足合同文件要求和符合国家标准规范。目前工程总承包模式存在市场主体计价能力不足的客观现实, 采用单价合同条件下部分专业工程总价合同的混合合同类型, 利于工程总承包计价经验的积累, 也有利于工程总承包的发展。

对总承包人不能自行完成的专业性较强的专业工程, 发包人应通过充分市场调查, 合理设定参考价格供投标人参考, 并在招标文件中要求投标人复核, 计价时不再采用暂估价形式。总承包人投标时进行相应专业分包市场调查后先进行内部招标 (竞争性磋商等) , 要求分包人做出明确报价, 总承包人参考中标分包人价格进行投标报价, 并要求中标分包人承诺一旦总承包人中标, 不得要求变更合同价格。

由总承包人进行专业工程发包时, 总承包人投标报价中的专业工程暂估价应包含招标工程量清单中的暂估价及总承包人的管理费和利润, 此时发包人可要求总承包人进行管理费费率和利润率竞争, 也可以直接计取固定的总承包管理费;由发包人进行专业工程发包时, 应在总承包服务的内容中对暂估价专业工程进行描述并予以单列, 要求投标人投标时进行报价, 若出现总承包人不能中标情形时将计取该总承包服务费, 否则, 将投标时的该费用从中标价中扣除。招标控制价编制时应对上述总承包管理费和总承包服务费结合当地计价依据予以充分考虑, 以从源头平衡双方的利益。

专业工程暂估价由总承包人发包时, 采用哪种计税方法可由总承包人自行选择, 由于总承包人往往会选择有利于自己进项税额抵扣的计税方法, 发包人应在批准招标控制价时会对比计算不同计税方法下的含税造价, 并在总承包合同中约定暂估价专业工程采用的计税方法。材料、设备价格无论是采用公开招标方式还是认质认价方式均需要明确价格是否是含税价格, 要尽量采用与工程造价计算相一致所需要的价格 (是否含税) , 以避免除税引起的计价争议。

暂估价材料的消耗量理论上是由投标人在投标时结合自己的施工经验和管理水平决定的, 如果约定不明, 往往参考社会平均消耗量水平, 但是总承包人在投标时可能在综合单价分析表中调高相应材料的消耗量, 从而达到提高材料调整价款的目的。所以, 可以通过合同明确约定投标人相应综合单价分析表中的暂估价材料明细中材料消耗量高于当地社会平均消耗量水平时, 在材料价款调整时按照社会平均消耗量水平计算, 并约定投标人提供的含有暂估价材料的综合单价分析表构成合同文件的组成部分, 评标时重点予以评审。