工程总承包既是国际公认和普遍采用的一种承包方式, 也是国家提倡的一种建设项目组织实施方式。工程总承包最大特点是实行设计、施工一体化, 把资源的最佳配置结合在工程项目上, 减少管理链和管理环节, 集中优秀的、专业的管理人才, 采用先进的项目管理方法, 真正体现了风险与效益、责任与权利、过程与结果的统一, 从而必然带动和促进企业的高端管理, 形成企业的核心竞争力和品牌战略。早在1984年, 我国就出台了推行工程总承包的办法, 进入2017年以后, 国家推进工程总承包发展的步伐明显加快、力度加大, 消除工程总承包制度障碍的政策已经逐步出台, 截至去年, 国家及地方出台工程总承包政策已多达119部, 中央出台政策已多达42部, 体现了国家对工程总承包这一建设体制改革的认可和推广的决心。

相比于工程总承包的理论与实践, 学术界目前对工程总承包政策的研究主要集中在对政策演变的梳理、发展阶段的划分及其特点、不足的归纳总结, 缺乏系统的分析和严谨的论证, 且多以定性为主, 有较强的主观性和模糊性。作为学术文献量化的两种重要范式, 文献计量与内容分析相继被引入并广泛运用到政策文献计量领域, 但在各自发挥优势的同时也存在明显的局限:侧重定性研究的内容分析法从文献的内容主题出发, 能比较客观描述分析对象, 但在定量统计与数学模型方面有所欠缺;侧重定量研究的文献计量分析法常从文献外部特征出发, 能够发掘文本背后的数据关系, 但在分析过程中往往要忽略一定的异常数据及真实环境的客观因素。近年来, 综合这两种方法, 根据其各自特点优势互补来进行研究成为一种趋势。因此, 本研究在搜集整理的中央政府颁布的工程总承包相关政策基础上, 综合上述两种方法的长处, 对文献的外部属性, 例如发文时间、颁布机构使用文献计量法进行研究, 分别进行时间序列分析、分阶段的社会网络分析;并使用内容分析法进行政策文本内容研究, 通过工程总承包政策的演变分析, 为业内人士应用工程总承包模式及政府部门制定工程总承包政策等提供参考。

本文所选取的工程总承包政策文本均来源于公开的数据资料, 主要从中央政府相关部委网站搜集。为了保证政策选取的准确性和代表性, 笔者按照以下原则对工程总承包政策文件进行整理和筛选:一是发文单位为中央政府 (国务院各部委及直属机构) ;二是与工程总承包密切相关, 政策文件标题或内容要直接规定和体现工程总承包的发展态势或措施;三是不仅仅针对工程总承包的发展, 从建设管理体制、建筑业改革和发展以及项目管理等角度对工程总承包影响重大的运作市场与环境的“制度体制性改革”也包括在内。政策文献涉及我国国家立法机关、中央政府及其主要组成部门颁布的工程总承包领域的法律法规、行政法规、部门规章和规范性政策文件 (规划、意见、办法、通知公告等) 等文献, 不计入有关讲话 (带文号的除外) 、工作报告、行业标准等政策文件。

初步政策筛选后, 邀请工程总承包政策领域相关专家, 对初步筛选出来的工程总承包的政策进行审议, 从而最大限度地确保了研究对象的科学性和有效性。本文最终梳理了1984年至2017年期间中央层面共计42个有效政策文件 (政策选取日期截止到2017年12月31日) , 包括具有法律效力的命令 (如中华人民共和国主席令) 、行政法规、部门规章等其他规范性政策文件, 形成本文的工程总承包政策文件库, 进行小样本量的研究。

要理解工程总承包的现状以及发展趋势, 必须将其放入一个长期的时间序列中, 通过回溯一个完整的政策发展历史, 反思政策体系构建中的经验教训, 理解政策制定者的动机和策略, 判断政策变迁的路径, 来定义现阶段工程总承包政策的特征。为了观察和比较工程总承包的政策变迁过程, 本文将1984至2017年间的政策文本数量与年份相对应, 以此划分工程总承包的政策相对时期。通过发文时间的时序分析, 能够推测出事物背后的发展规律。

图1为工程总承包政策频次分布图, 总体来看, 1984～2001年为政策间断松散期, 这一时期存在多个间断期 (1985～1986年、1990～1991年、1995～1996年) 或间断点 (1988年、1993年、1998年、2001年) , 即在这些年份内或没有政策出台, 或政策出台数量少之又少 (多为每年一部或两部) ;2002～2008年为政策密集波动期, 这一时期每年都有政策出台, 4年总计出台11部, 呈现波动增长的趋势;2009～2013年总体上又呈现出政策出台间断松散的现象, 其中仅2009年出台1部, 2011年出台3部, 其余年份均未有政策出台;2014～2017年为政策高密集期, 4年发文量达17部, 发文量呈现逐年快速增长趋势。

政策变迁 (policy change) 是一个常见政策现象。政策变迁是政府根据不同时期行业的特点和需求, 制定相应政策的探索性过程, 反映了不同阶段的价值理念、政策目标、政策工具、政策资源等的嬗变过程和规律。本文首先从时间序列的角度, 将视野拉长到八十年代至今的工程总承包政策发展过程中, 探索中国的工程总承包经历的政策变迁过程。

这一阶段是工程总承包经的引进学习过程。1984年, 工程总承包纳入国务院发布的《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》, 化工行业开始采用这一模式积累经验;1987年国家计委等五部委联合下发了《关于批准第一批推广鲁布革工程管理经验试点企业有关问题的通知》提出有步骤地调整改组施工企业, 逐步建立以智力密集型的工程总承包公司 (集团) 为“龙头”;经过十年发展, 1997年出台的《中华人民共和国建筑法》明确规定, 国家提倡对建筑工程进行总承包, 逐步形成以工程总承包企业为龙头, 以施工承包为主体, 以专业分包和劳务企业为依托的三个层次互助结合、协调发展的产业组织结构。自此, 工程项目管理逐渐由“不同主体的单项施工”转变为“工程总承包”为主流模式, 工程总承包迎来第一波浪潮, 为促进建筑业企业结构调整和管理服务模式全面升级奠定了深厚的实践基础。

自我国加入WTO后, 建筑业面临着“走出去”的战略需要。2003年3月, 原建设部印发了《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》, 详细阐述了推行工程总承包模式的重要性和必要性, 并提出了具体的推行措施;2004年原建设部印发《工程项目管理试行办法》, 明确了工程总承包的资质要求, 凡是具有勘察、设计资质或施工总承包资质的企业都可以在企业等级许可的范围内开展工程总承包业务。这一阶段, 国家及有关部委对工程总承包市场准入问题作出了说明, 并确定了多家企业作为试点, 标志着我国工程总承包和项目管理从此进入了一个新的历史发展阶段。

在2008年金融危机的影响下, 工程总承包市场处于规制调整阶段, 相关政策文献数量呈现明显波动特征, 工程总承包的市场化也随之减弱, 工程总承包的热度大减, 甚至在2012和2013两年中, 政策发文量跌至谷底。面对金融危机下的经济冲击, 我国政府加快了产业结构调整与转变, “建筑业变革”逐渐提上议程。

2014年以来, 住建部先后批准浙江、吉林、福建、湖南、广西、四川、上海、重庆、陕西等省份开展工程总承包试点, 2016年住建部《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》, 明确提出“深化建设项目组织实施方式改革, 推广工程总承包制”, 其中“建设单位在选择建设项目组织实施方式时, 优先采用工程总承包模式, 政府投资项目和装配式建筑积极采用工程总承包模式”, 2017年国务院《关于促进建筑业持续健康发展的意见》将“加快推行工程总承包”作为建筑业改革发展的重点之一, 省市层面也纷纷出台文件, 积极推进工程总承包模式。2017年发布国家标准《建设项目工程总承包管理规范》, 对总承包相关的承发包管理、合同等方面作出了具体规定, 随后又相继出台了针对总承包施工许可、工程造价等方面的政策法规。我国工程总承包的发展经历了一个曲折漫长的过程, 2014年以来密集的政策发布, 是建筑业、建筑承包市场、投资管理体系的一大重举, 国家和各级政府大力倡导, 以期实现质的飞跃。

将政府部门之间的联合行文作为研究部门合作模式的观测指标, 是学界探索和演绎的结果, 具有很大程度上的合理性、严谨性与科学性。政策文献的出台与实施本身就是政府部门之间的博弈结果, 具体条款的背后自然刻画着各部委协调与冲突的痕迹。本文使用SATI3.2和UCINET转化共词矩阵生成政策颁布机构合作网络图, 对颁布机构进行政策主体合作模式的研究分析, 有利于分析工程总承包政策的制定主要由哪些部门发挥主导作用, 由哪些部门协同推进。

如图2至图5所示, 每一个节点代表一个发文主体, 发文主体之间若有联合发文, 则用箭线连接, 若无联合发文, 则只有节点而无箭线。节点大小表示发文主体的中心性, 节点越大, 发文主体越处于中心位置, 每个图的节点大小只与本图作对比。从发文机构合作模式演变过程可以看出, 由联合发文模式 (如图2、图3、图4) 逐渐转化为由住建部单独行文 (如图5) 的模式, 工程总承包政策的制定由最初的宏观上的规范性的政策正逐步转化为具体的具有实际可操作性的指导性政策, 逐渐由住建部作为主导发文主体, 这说明政府部门对工程总承包模式价值的认识在逐步深入, 推进的措施也越来越具体, 在实际的建设市场中, 采用工程总承包模式的政府投资项目越来越多, 正成为推动工程总承包市场发展的主要力量。此外, 具有法律效力的政策文件至今只有一部建筑法, 工程总承包的推广需要上位法的进一步规制, 这也为后续政策的制定提供了方向。

本部分采用内容分析法, 以定量分析方式对工程总承包政策文本进行研究, 首先选择我国中央级政府工程总承包政策文本作为内容分析样本, 再根据政策工具理论制定分析框架, 然后将各个政策文本中的政策工具内容进行编码以定义分析单元, 随后把符合框架的政策编号归入分析框架中进行频数统计, 最后在量化分析的基础上剖析中国工程总承包政策政策工具选择的合理性, 并给出相应的政策建议。

首先对42篇工程总承包政策文献进行编号, 再对上述42份政策文件的内容按照“政策编号-章节-具体条款”进行初步编码, 然后将编码内容与原始政策文本进行核查, 并重新整理编码内容, 共计126个编码单元, 最终形成本文政策文本内容分析的单元编码表。

政策工具指的是政府所掌握的, 用于实施政策, 实现政策目标的各种措施、策略、方法、技术、机制、行动、作为以及配置的人力资源、设备、资源等手段。既有研究从不同的角度对政策工具进行了分类。本文采用政策工具研究领域推崇的Rothwell和Zegveld政策工具分类方法, 并借鉴苏俊对其框架的进一步细化, 根据政策产生的影响层面不同, 将政策工具划分为供给型、需求型、环境型的政策工具, 并赋予三类政策工具不同的内涵。

表1对三类政策工具及其主要影响维度进行了详细的阐述。可以看出, 供给型政策工具主要作用于技术, 能直接有效地推动工程总承包的发展;需求型政策工具则更多侧重于市场, 直接拉动工程总承包的发展;环境型政策工具则综合作用于技术、产品和市场, 致力于营造一个有助于工程总承包企业发展的良好环境。

按照工程总承包政策变迁的活动规律, 本文将工程总承包的发展过程分为四个阶段。不同的政策条款作用于不同阶段, 将产生不同的效用。本文将这四个发展阶段类型简化为政策变迁维度, 即工程总承包政策分析框架的Y维度。

严格来讲, 以上基本政策工具维度的划分并不能完全描述工程总承包政策的所有特征, 还必须考虑其自身内在的活动规律和特点, 这种内在的规律和特点是制定工程总承包政策过程中需要考虑的重要因素。基于工程总承包模式的特殊性, 本文试从基本生命周期维度分为三个阶段“设计、采购、施工”, 作出进一步分析。

在对政策工具内容分析单元编码的基础上, 按照笔者对工程总承包政策工具作用阶段归属的判断, 将其归类, 形成了工程总承包政策二维分析分布, 如表2所示。总体上看, 42份工程总承包政策兼顾了供给型、环境型和需求型政策工具的运用, 包括了政策变迁的4个发展阶段, 涉及工程总承包设计、施工、采购的3个环节, 对工程总承包的开发利用、政策结构的优化升级等提供了多方面的激励和规制。

工程总承包政策的基本政策工具维度统计分析结果如表2所示。由表2可得, 按照条款项目数计, 使用最多的是供给型政策工具 (40.48%) , 环境型政策工具次之 (34.12%) , 需求型政策工具最少 (25.40%) 。进一步分析可以发现:

(1) 在供给型政策工具中, 各类工具使用配比较为均匀, 最受关注的是人才培养, 达到25%, 这说明我国工程总承包的整体人才建设还是比较落后, 复合型人才严重缺失, 人员结构还是以施工管理为主, 以设计为龙头的复合型管理人员结构偏低, 国家非常重视对工程总承包的人才建设。由于工程总承包的发展, 企业对科技信息支持和复合型人才的需求不断增大, 从实践来看, 科技投入和人才激励方面有待加强, 条款项目比例仅为6%和4%, 且仅从宏观层面提出意见。

(2) 在环境型政策工具中, 法规管制一枝独秀, 占了绝大部分 (63%) , 这说明我国工程总承包的政策体系亟待加大立法层次的政策制定力度, 从实践来看, 工程总承包是从国外引进而来, 在中国特定的建筑市场中, 工程总承包的施行一直处于走偏的状态, 势必需要相关立法来规范工程总承包健康发展。税收优惠和知识产权比例仅为1%和0%, 因此政府应加大对工总承包的推行力度, 给予更多的税收优惠, 投入更多的资金进行技术研发和品质提升, 为工程总承包的发展营造一个良好的环境。

(3) 在需求型政策工具中, 使用最频繁的为政府采购和示范工程, 占比均为34%, 类型较为单一。对外承包力度不够大, 仅为22%, 贸易管理 (3%) 和价格补贴 (6%) 很少涉及, 这一现象可能与我国工程总承包产业相对薄弱, 具备国际竞争力的工程总承包企业严重匮乏有一定关系, 说明我国的工程总承包还未适应“一带一路”的潮流, 国际承包的动力不足, 这也为后续出台的政策预留了填补的空白和空间。

政策工具的量化研究显示, 中央政府主要以供给型和环境型政策工具为重点, 而需求型政策工具的使用较少。供给型政策工具主要作用于技术维度, 需求型政策工具更加侧重市场和产品维度。此外, 优惠的政策支持也可能使工程总承包企业只会在如何利用好政策条款上下功夫, 导致建筑市场不良竞争加剧, 效果适得其反。因此, 中央政府在侧重供给型政策工具的同时, 应该给予需求型政策工具更多的关注, 扩大需求增加建筑市场对工程总承包模式的接纳以更多的弹性。

考虑工程总承包发展的规律性, 在政策工具基本维度分析的基础上, 按照我国工程总承包发展的阶段特征和不同阶段下特定的需求和环境, 并结合我国工程总承包发展的现状, 分析现阶段工程总承包政策制定的方向, 得到如表2所示的政策工具在政策变迁维度上的分布统计结果。

(1) (1984～2001) 引进学习:这一阶段侧重使用需求型和环境型政策工具 (均为37.93%) , 供给型政策工具使用较少 (24.14%) 。在需求型政策工具中, 使用最为频繁的是示范工程, 多达45%, 在环境型政策工具中, 使用最为频繁的是法规管制, 占比64%, 在供给型政策工具中, 融资支持占比最大, 达57%。这一阶段, 我国从国际市场中引入工程总承包的概念, 政府方面积极推进这种模式在建筑市场中的应用, 以促进工程总承包模式的进一步发展。

(2) (2002～2008) 试点推广:这一阶段使用最多的为需求型政策 (53.33%) , 其次为供给型政策 (33.33%) , 最后为环境型政策工具 (13.34%) 。这一阶段我国刚加入WTO, 建筑业面临着“走出去”与国际接轨的需要, 故进一步推广试点, 对外承包。

(3) (2009～2013) 规制调整:这一阶段使用最多的为环境型政策工具 (50%) , 其次为需求型政策工具 (40%) , 最后为供给型政策工具 (10%) 。由于中国建筑市场环境的特殊性, 在我国试点推广工程总承包项目, 尚有许多问题亟待进一步探讨, 在抓住机会见成效, 缩小与国际上差距等方面做了大量工作。

(4) (2014～2017) 提质增效:从这一阶段政策工具的使用情况可以看出, 供给型最多 (52.78%) , 环境型次之 (34.72%) , 需求型最少 (12.50%) , 说明国家在不断加大力度拉动国内工程总承包模式的发展, 同时, 政府不断发布政策为工程总承包模式的发展营造良好的环境。

综上, 我国工程总承包模式的发展是由政府推动、业主主导。当前工程总承包发展的现状为政府大力推行、承包商积极响应, 但无法调动业主的积极性。故在进行相关政策制定时, 应该进一步完善工程总承包各方诚信体系的建设, 加大信息服务政策工具使用的力度, 真正做到政府联合市场监管。在整个政策变迁的过程中, 知识产权政策工具从未使用, 科技投入政策工具使用总计为3个, 故工程总承包的政策制定需要加大知识产权创新和科技投入的力度, 使得设计单位和施工承包商有足够的积极性和创新精神, 优化造价管理, 提升工程效率。

在基本政策工具二维分析的基础上, 引入生命周期维度的影响因素, 42份工程总承包政策文本对工程总承包产业的发展提供了包括设计 (36.65%) 、施工 (37.40%) 、采购 (25.95%) 阶段的全面干预。根据条款的具体分布, 发现现有政策工具应用在工程总承包生命周期的施工阶段的相对较多, 其次是设计和采购阶段, 但三者占比相差非常小。这说明现阶段工程总承包政策是围绕着工程总承包从施工总承包向工程总承包转型而制定的, 其主要目的是为了促进传统的施工总承包的成功转型。进一步可以看出, 现有的政策法律法规制定也侧重于施工总承包, 工程总承包现有的政策还没有完全放开, 现阶段中央政府对政策工具在生命周期不同阶段的侧重点是一样的, 并没有适应工程总承包模式不同阶段的发展。

本文搜集并整理中央政府颁布的工程总承包相关政策, 通过对政策文本的外部属性特征分析和内部文本内容挖掘开展量化分析, 探讨政策变迁过程、发文机构合作模式, 以及政策工具的使用结构。从发布的政策可以看出, 目前, 最关键的是加快工程总承包相关招标投标、施工许可、竣工验收等制度的建立和规定, 从政策方面进行引导, 以确保政府投资工程和装配式建筑以及应用BIM建筑信息模型技术的工程率先带头推行工程总承包, 从而实现基础、结构、装饰一体化施工, 切实履行总包负总责。

总体而言, 建筑业工程总承包体系初步完成, 结合目前“一带一路”倡议和工程总承包市场热度较大的状态, 预测未来工程总承包政策会出现持续增长趋势, 会逐渐成为理论和实践界关注研究的重点。

从政策发文时间来看, 中国的工程总承包政策经历了间断松散期、低密集波动期、间断调整期、高密集连续期, 体现出从“引进学习”到“试点推广”到“规制调整”再到“提质增效”的政策变迁过程, 1984～2017年工程总承包政策文本数量与其发展阶段的特征相吻合。

从政策发文机构来看, 中央政策层面颁布政策最主要的单位为由联合行文逐渐演化为住建部单独行文, 暂且没有形成一个自上而下的较为完善的政策体系, 工程总承包也将迎来更加完善的、可操作性的政策。

从政策工具的使用情况来看, 中央政府更多地依赖供给型和环境型政策工具, 需求型政策工具的数量则明显少于前两者。对于供给型政策工具的使用, 中央政府以“人才培养”为主, 但对人才的激励力度亟待加强;对于环境型政策工具的使用, 中央政府以“法规管制”为主, 应进一步注重提出特定具体的目标和规划;对于需求型政策工具的使用, 采用的较多的是“政府采购”和“示范工程”, 中央政策应更侧重使用“价格补贴”工具。因此, 政府应兼顾供给型和需求型政策工具, 采用更加多元化的政策工具组合。另外, 在长达34年的政策制定过程中, 相关立法严重缺位, 中央政府应综合考虑技术、人才、资金对工程总承包发展的限制, 颁布针对性的行业发展政策以及具有法律效力的文件。

此外, 笔者认为, 现有政策体系对工程总承包设置了各种各样的障碍, 工程总承包模式无法套用现有的法律法规体系, 但无其他法律可套用。在这个问题上, 中央政府可以制定这样的战略, 通过实行“双轨制”, 即不对现有的政策体系的制定做太大的调整, 但是同时给足空间, 让企业去做工程总承包, 在五年到十年内实现过渡, 不至于扰乱建筑市场, 使现有的监理制度、施工总承包制度、招投标制度失效。在过渡期内, 企业允许使用不同形式的工程总承包, 如PC、EP等。企业根据建筑市场来发展自身的工程总承包能力, 市场会选择做得好、做的有品牌的工程总承包商。最后, 整个建筑市场运行良好后, 水到渠成, 再将整个政策法律法规彻底换成适应工程总承包模式的政策体系。

从当前研究来看, 探讨中央与地方两级政府在推进工程总承包产业发展过程中的角色差异, 确保政策文献数据库的全面性和政策工具分类的合理性, 制定更加具体的、可操作性的适用工程总承包的政策结构等问题, 仍亟待进一步的研究。