自住房市场化改革以来, 我国逐步建立了以经济适用房、廉租房、公租房、共有产权房为主的保障性住房供给体系, 以及以金融支持和税收减免为主要内容的住房保障政策体系, 住房保障已基本覆盖城市户籍低收入群体。随着经济转轨、社会转型以及深度城镇化, 住房保障面临新的时代诉求与挑战。一方面, 我国城市发展正处在投资驱动向创新驱动转型的关键时期, 一、二线大城市对人才的迫切需求赋予住房保障体系建设以新的阶段性任务。另一方面, 随着城镇化的深入推进, 大城市人口持续流入, 被排斥在住房保障体系之外的大量外来务工人员与“夹心层”住房支付能力急剧下降。十九大报告明确指出:“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位, 加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度, 让全体人民住有所居”。因此, 有必要重新审视我国城市住房保障的发展方向, 探索适应新时期发展的住房保障体系。

综观已有研究, 国内外学者深入探讨了保障性住房供给、住房保障政策与住房保障制度的阶段性特征及问题。Green and Malpezzi (2003) 、Schwartz (2008) 总结美国保障性住房由政府大规模财政投资建设转向补贴私营开发商建设, 最后转向需求端补贴;Gabria (2006) 强调20世纪90年代以来, 美国保障性住房供给逐步转向保护和利用存量低价租赁住房。在住房保障政策方面, Haffner and Boumeester (2009) 、Isinga (2018) 总结欧洲主要国家住房保障政策的演变经历了四个阶段:20世纪50年代的工业化时期主要关注居所与社会秩序;50～60年代的城市现代化阶段, 重点解决二战后的住房短缺问题;70～80年代住房保障成为福利国家制度的重要组成部分;90年代后的新自由主义阶段, 住房保障逐渐与促进社会融合相结合。在住房保障制度变迁方面, 贾康、张晓云 (2012) 提出我国住房保障制度从注重机会公平与资源配置效率为导向, 转向了更为注重结果公平的“双轨统筹”道路;陈杰 (2016) 则在总结中国住房制度随经济发展模式转变的历史逻辑上, 提出“保障住房、社会住房、市场住房”三位一体的住房供应体系。

学者们关于保障性住房供给、住房保障政策及制度变迁方面的研究为本文提供了理论与实践指导。但是, 面对新时期经济高质量发展的需要、社会公平正义的诉求和以人为核心的深度城镇化, 如何突破传统狭义的住房保障, 构建一个广义的“可支付”住房保障体系, 仍然需要进一步探讨。本文创新原有的住房保障体系, 通过一系列理念、体系设计与政策安排, 构建符合城市发展阶段的动态可支付住房保障框架, 以期最终实现全体国民“住有所居”与良性发展。

国外典型发达国家住房保障的演变历程从发展诉求、供给主体、补贴政策等方面为我国城市住房保障体系建设与创新发展提供了经验借鉴。

纵观世界各国住房保障体系建设多是从解决基本住房困难开始, 随着经济发展, 逐步向增强可支付性、提高住房自有率、促进社会融合等多元目标转变。如20世纪90年代, 随着西方发达国家居住隔离问题愈发突出, 维护公平正义、促进社会融合成为新的时代诉求。美国政府为此实施了“收入融合”与“包容性区划”方案, 以帮助低收入者拥有更好的公共服务和更多的就业机会。荷兰政府提出了多样性住宅方案, 保障性住房分配不再以统计数据的平均水平为标准, 而是更加重视个体的异质性发展诉求。因此, 伴随时代发展, 住房保障不仅要保障中低收入群体“住有所居”, 还应注重维护其发展权, 确保教育、医疗等基本公共服务的均等性, 帮助受保对象提高就业能力与经济自理能力。一方面有利于保障对象尽快退出住房保障体系, 提高保障性住房的流动性;另一方面减少了潜在的社会冲突与社会资源的非生产性损耗。

市场自发地追求效率而排斥公平, 缺乏有效的机制和动力向社会低收入群体供给所需的住房, 需要政府为其提供保障。然而, 政府由于自身存在的垄断性、官僚主义与信息不完全, 会造成一系列因“政府失灵”所带来的问题, 如:供给不足、效率不高、寻租等。在住房市场出现缺陷, 政府弥补市场缺陷失灵的情况下, 人们可以以集体合作的方式作为补充解, 在市场配置与政府保障之外探索“第三条道路”的可能性。如20世纪60年代末, 德国逐步形成以住房合作社为主的保障性住房供给体系。一方面, 住房合作社引领的合作建房是一种自给自足式的住房建造活动, 有利于打破垄断, 充分调动民间参与的积极性。另一方面, 社会非营利机构能够提供更加多样化的保障服务, 有效提升住房保障的运营效率, 缓解政府财政压力。长期以来, 我国坚持市场主导商品房和政府主导保障房的“二分”住房供应体系, 使得部分“夹心层”群体难获住房保障, 在城市住房保障范围不断拓展、内涵与目标不断丰富的情况下, 社会组织可以更好地发挥作用。

住房保障发展的不同阶段需要不同的政策支持。以美国为例, 20世纪30年代城市化快速发展, 政府大规模财政投资刺激住房建设, 缓解住房短缺;20世纪60年代随着公共住房的建造, 政府财政负担过重, 为此推出私营发展商新建补贴计划;20世纪70年代至今, 中低收入阶层住房支出比重过大成为主要矛盾, 政策重点转为需求端补贴, 实行租房券计划与信贷支持。相比供给端的“补砖头”, 需求端的“补人头”更能提高政府福利支出的效率, 对目标群体的定位也更加精准。然而, 过度地为中低收入家庭提供金融支持, 由此形成的信用风险成为次贷危机爆发的重要原因之一。一方面, 以美国次贷危机为鉴, 我国在推进政策性住房金融的过程中, 要注意风险防范;另一方面, 随着住房市场迈入“存量时代”, 金融、财税补贴等住房保障政策应逐步转向需求端。

住房保障体系受特定时期城市经济发展、社会环境与人口流动的影响, 呈现出阶段性的特征。传统狭义上的住房保障多局限于社会福利领域, 完全由政府主导, 仅仅解决低收入群体的住房困难。面对新时代的矛盾转变与发展诉求, 住房保障面临需求转移、供给转型与政策转变, 目标与范围都需要逐步拓展, 转向更广义的“可支付性”并逐渐与城市发展政策相结合 (图1) 。

住房保障需要在一定程度上服务于城市经济的可持续发展, 否则, 没有发展为前提, 可分配的“蛋糕”无法做大, 住房保障的建设也很难持续。我国经济已由高速增长转向高质量发展, 正处在转换增长动力的关键时期。在经济高速增长阶段, 城市发展依赖于要素、投资驱动, 其逻辑是园区和经济开发区吸引产业, 产业集聚吸引人口集聚, 人口集聚推动城市空间扩张。然而, 在高质量发展阶段, 创新成为城市发展的重要动力, 一方面, 城市创新依赖于人才集聚, 新就业大学生等基础性人才住房支付能力却严重不足, 通过住房保障降低住房成本有助于城市吸引人才。另一方面, 城市通过劳动力分工、人力资本外部性、消费外部性促进高低技能互补, 在聚集了大量高技能劳动者之后, 会相应产生对低技能劳动力的需求, 因此, 城市不仅要让高技能劳动者充分发挥才能, 对于低技能劳动者, 更应该给予他们生存与发展的空间。随着经济增速放缓, 不同规模城市的人口数量从过去的齐增变为分化, 各大城市亟需谋求经济动力转换下发展逻辑的转变, 建设适应阶段性发展需求的住房保障体系。

作为一项保持社会稳定的“托底”机制, 维护公平正义是住房保障始终坚持不变的理想目标。1998年货币化房改, 政府将经济适用房确立为住房保障的重要组成部分, 然而, 一方面经济适用房只售不租, 过度保障居民财产权的目标超越了客观经济发展进程;另一方面, 经济适用房等传统产权式保障房在一定年限后可以上市流转, 未能有效隔离保障房与商品房市场, 造成了社会福利的损失与低效。随后2003年政府又提出逐步实现多数家庭购买普通商品住房, 过度强调通过市场来解决居住问题。面对住房市场过度资本化引致的房价高涨与中低收入人群住房支付能力之间的矛盾, 以限购、限售、限贷等行政化手段为主的需求端调控难以从根本上解决问题。为此, 2017年, 政府希望通过强力推进“租购并举”促进住房回归居住属性, 然而, 大量资本因政策红利介入, 租赁市场过度金融化的问题开始显现。随着我国社会主要矛盾的转变, 对公平正义的强烈诉求要求住房保障从供给侧发力, 前瞻性地动态调整, 促进住房回归居住本质。

长期以来, 我国城镇化一直“以地为本”, 地方政府通过出让土地使用权完成了城市的原始资本积累, 以此推动城市建设与工业发展, 是特殊环境下的理性选择。然而, 这种城镇化模式构成了一个可以脱离人口发展的封闭循环, 以不断推高地价的形式推高房价, 大幅提高了外来人口市民化的成本。随着以人为核心的深度城镇化的推进, 在土地出让收益逐渐萎缩以及超前的土地城市化不能带来城市“规模收益递增”的情况下, 需要转变过度依赖“土地财政”的发展模式。一方面, 在城乡土地二元制度下诞生的“城中村”等非正规住房, 以其灵活多变而又因地制宜的空间结构降低了外来低收入者融入城市的居住成本, 提高了住房的可支付性。另一方面, 国有主导的土地产权制度使得政府在土地规划、利用与经营上拥有绝对话语权, 地方政府如果能够切实从公共利益出发, 可以发挥制度优势, 更加有效地利用土地资源解决中低收入群体的住房困难。

基于住房保障体系建设的演进逻辑, 把握当前城市经济社会发展的时代背景, 从住房保障需求端、保障性住房供给体系及住房保障政策体系三方面对我国城市住房保障的热点问题进行反思。

在经济新旧动力转换的背景下, 各大城市展开了激烈的人才竞夺。创新创业青年、高校毕业生等基础性人才安居乐业的诉求需要住房保障的支撑, 为存在住房困难的人才提供保障是阶段性的任务, 有利于充分发挥人才的正外部效应, 在促进城市创新的同时也为住房保障的可持续发展奠定了基础。然而, 目前各城市对人才的保障存在一定过度福利的倾向。一是采取了过多人才住房的形式, 一方面人才对住房的需求趋于个性化, 而政府主导的人才住房存在选址偏远、职住分离等问题;另一方面实物形式的保障形成了既得利益, 容易造成福利依赖。二是政府给予高端人才过多的住房保障。一方面, 将公共资源补贴给了相对富裕的群体, 有违公共资源的公正性原则;另一方面, 在资源有限的前提下, 可能加剧了对低收入群体的挤出效应。三是各个城市最优的人才结构也是由城市具有比较优势的产业决定的, 盲目地保障可能导致财政负担过重, 造成公共层面的福利陷阱。

城镇化“下半程”面临的巨大变化之一就是外来务工人员的代际转换。新一代进城务工人员以举家迁徙为主, 更倾向于在城市生活, 希望主张自己的居住权。然而, 城市居住权的实现却面临诸多现实困境。一是多数保障性住房分配与户籍或学历挂钩, 且在大城市产业结构升级的背景下, 第二产业逐渐减少, 从事服务业的外来务工人员不断增加, 工作形态趋于移动化、零散化, 将工业园区或用工单位视为解决他们居住问题的责任主体也不再符合现状。二是以房地产开发为导向的城市更新, 使得棚户区和“城中村”的范围逐渐缩小, 外来务工人员在更新改造后更难获得低成本的居所。三是在特大城市严控人口规模的政策下, 政府采取运动式清理的传统治理方式。究其原因, 一是由于财力与事权不对等, 地方政府对农业转移人口市民化的公共成本缺乏分担的意愿与能力;二是外来低收入者缺乏利益表达的渠道;三是在当前行政体制下, 大量优质公共资源、工作机会高度集中于大城市, 加剧了人口压力。

在“租购并举”的大背景之下, 国有企业、房地产开发企业、住房中介机构等纷纷布局住房租赁市场, 短期内有助于推进租赁市场的规范性, 但同时也助推了租金上涨, 增加了低收入群体的房租负担。究其根本, 我国尚未建立具有保障性质的租赁市场。一是虽然国家通过REITs等新型融资模式支持租赁住房发展, 但我国城市租金回报率过低, 企业最终是以营利为目的, 在供求失衡与缺乏政府税收补贴的情况下, 一方面收益难以覆盖成本, 缺乏可持续性;另一方面资本寻求回报, 必然导致租金高涨。二是我国城市住房空置率极高, 未能充分盘活社会闲置私人房源, 且严格的限购政策使得租赁市场无法通过私人购买住房的形式来增加供给、分摊风险。三是教育等基本公共服务与产权住房紧密捆绑, 租房者权益缺乏保障。

在现阶段“房住不炒”的背景之下, 住房保障首先应该保障“住有所居”, 而不是保障“资产积累”。目前新推出的共有产权房的核心在于封闭运行, 有效地解决了过去经济适用房与限价房由于套利寻租、难以形成存量所造成的社会不公、公共资源利用缺乏效率等问题, 对于在满足“夹心层”家庭自住房需求的同时实现“房住不炒”具有阶段性意义。然而, 共有产权房仍然存在诸多潜在风险, 一是政府将提供的购房补贴显化为政府出资, 形成政府产权, 实质上并未真正让利于民。二是政府占有住房产权份额存在维持高房价的倾向, 如果房价停止上涨, 政府需要一同分担房价下跌的风险, 但政府的产权份额是由公共财政支出, 意味着损失需要全体社会成员共同承担。三是从申请审核、配售、确定产权份额到供后管理等各个环节, 政府微观介入过多, 增加了行政负担, 不符合向服务型政府转型的发展方向。

长期以来, 我国政策性住房金融体系一直处于缺位的状态。当前房价高企, 原先商业银行承担的部分政策性住房金融业务, 如首套房贷款利率优惠等却逐渐消失, 城市“夹心层”、新市民的住房支付能力严重不足。一是缺少真正独立的政策性住房金融机构, 中德住房储蓄银行虽已在重庆、天津试点多年, 但由于国内房价增速过快, 通过延迟市场消费使客户减轻利息支付负担的优势被房价上涨的资本利得所抵消, 民众倾向于立即贷款购房, 住房储蓄发展缓慢。二是住房公积金制度的建立有其历史局限性, 目前存在定位模糊不清, 覆盖面偏窄, 使用效率不高, 在资金征缴、贷款发放过程中存在明显的“马太效应”等问题, 实质上形成了低收入者补贴高收入者的扭曲现象。三是缺乏“住房券”等多元化的金融支持以及更加多样化的信贷模式。

目前, 各热点城市保障性住房土地供给成本快速攀升, 由于土地级差地租的存在, 地方政府较难供给区位优良的土地。虽然各地采用“限地价, 竞配建”等方式缓解过去保障性住房存在的选址偏远、集中建设以及公共服务配套不足等问题, 但开发商通过竞拍方式获得土地, 配建保障性住房的成本最终会由商品房业主承担, 无形之中助推了商品房价格, 潜在地扩大了需要保障群体的范围。究其根本, 一是土地供给渠道单一, 未能充分利用“城中村”等非正规空间以及集体建设用地的成本优势, 虽然限定了地价, 但实质上仍是在最大化土地出让收益。二是在传统投资驱动背景下, 地方政府以大量低价出让工业用地的方式吸引投资, 推动产业发展, 导致住宅用地比例过低价格过高。三是由于区域的行政分割, 无法在更加广阔的空间内合理利用低成本的土地资源。

立足当前展望未来, 将住房保障与城市总体发展深度融合, 兼顾公平理想与效率现实, 构建动态可支付的住房保障框架。首先, 以包容性增长为理念指引, 遵循城市发展的时空演进规律, 重视新市民的住房保障需求;其次, 通过政府、市场与社会的共同协作, 提高供给效率, 构建动态可支付的保障性住房供给体系;最后, 配合金融、土地等相关住房保障政策, 实现住房保障阶段性稳步推进与长远可持续发展 (图2) 。

住房保障体系建设首先应以包容性发展为理念引领, 积极为保障对象的发展创造条件, 以期实现城市居民与外来人口平等地享有城市基本权利。其次, 住房保障体系建设需要遵循于城市发展的时间阶段与空间规律。一方面, 各城市所处发展阶段不同, 其经济增长动力的转换情况、对“土地财政”的依赖程度以及住房供求状况都有所不同, 住房保障应立足城市发展水平, 把握经济转型大局, 在短期内为城市阶段性发展目标提供一定的支撑。另一方面, 都市圈、城市群将是我国未来城镇化的主要模式, 住房保障可结合区域核心城市空间布局的重构与调整, 打破城市群内各城市相互分割、各自为政的状态, 从区域层面制定政策、统筹房源与土地供给, 促进人口与资源在更广阔的空间内合理分布。最后, 以前瞻性的眼光看待住房保障问题, 合理制定城市住房发展规划, 落实住房保障的阶段性与长远目标。

具体而言, 首先住房保障需求主要集中在人口持续流入的一、二线大城市, 应将保障范围逐步拓展至常住人口, 尤其是新毕业大学生、外来务工人员等新市民。其次, 政府、市场与社会组织应相互配合, 共建动态可支付的保障性住房供给体系 (图3) 。一是以公租房的形式实现基本住房保障。二是共有产权房应严格封闭运行, 有效分割保障房和商品房市场, 满足“夹心层”及部分外来人才的自住房需求。三是积极建设具有保障性质的租赁市场, 一方面对于存在暂时性住房困难的基础性人才可以采取长租公寓建设配合政府发放补贴的形式, 在防止福利陷阱的同时满足其多样化的居住需求;另一方面, 对于外来务工人员, 可以利用“城中村”等非正规空间良好的区位, 集体建设用地以及各类存量闲置建筑, 在政府统筹支持, 非盈利机构、企业、村集体与个人共同参与下, 改造或建设成安全健康、租金可负的合租住房或蓝领公寓。随着城市经济发展, 住房保障将更加注重社会正义与城市包容, 保障性住房供给体系也将适时调整。公租房与保障性的租赁市场将成为主要的形式, 人才保障将逐渐淡化, 社会老年人、残疾人、艾滋病患者等特殊群体将成为关注的重点。政府会尽量退出私人财产领域, 引入社会组织, 形成社会合作住房, 由住房合作社主导筹集与运营管理, 政府进行政策扶持。最后, 配合落实金融、土地、财税等一系列住房保障政策。

合理安排外来基础性人才的住房保障。第一, 将人才保障与城市创新创业相结合, 利用长租公寓等形式共同打造“创客空间”, 促进人才间的知识溢出, 推动城市创新发展。第二, 注意财政预算约束, 结合当地经济条件及产业结构合理吸引人才, 尽量采用发放“住房券”的方式进行需求端补贴, 避免受补贴者把现金移为他用。第三, 人才住房需严格封闭运行, 选址应结合城市交通网络布局, 注重职住平衡。

秉持城市开放包容的发展理念, 维护外来低收入者的居住权。第一, 建立农业转移人口市民化的成本分担机制, 促进住房保障制度与户籍脱钩, 推进相应的城镇建设用地指标、财政转移支付与真实的人口流动相适应。第二, 建立完善的住房租赁法律体系, 以立法形式明确“租购同权”, 保障租赁群体平等享受教育、医疗等基本公共服务的权利。第三, 推进大中小城市协调发展, 促进公共资源与就业机会合理分布。

充分利用“共享经济”建设租金可付、具有保障性质的租赁市场。一是政府可以与企业合作, 充分利用互联网、大数据搭建政府住房租赁信息化综合服务平台, 同时政府可以通过给予个税补贴、增加限售年限以及征收空置税等方式促进私人业主将闲置住房投放到平台, 出租给领取补贴的受保群众;二是支持社会非盈利组织与市场提供存量房源及改建支持, 通过折现多年租金收益等方式整合各类出租房源, 如商改住, 废旧工业厂房、小产权房、老公房改造等。三是鼓励“青银共居”等共住互助项目, 由老人为住房困难的新就业青年提供一定的居住空间, 老人获得陪伴的同时也减轻了青年人的房租负担 (图4) 。

加快对社会非盈利组织的支持与培育。第一, 推进住房合作社的建立, 探索社会合作建房的可能, 通过政策性住房金融机构提供低息贷款, 政府提供税收优惠以及在规划、土地等方面进行政策支持;第二, 通过建立合理的法律制度、加强资金监管等手段确保社会合作组织的规范化运作。第三, 建立社会慈善基金鼓励和引导第三方机构提供多种形式的住房扶助与保障服务, 如就业咨询、技能培训、心理辅导等。

健全政策性住房金融支持政策, 提高居民住房支付能力。第一, 扩大住房公积金覆盖与使用范围, 积极落实公积金支付房租的政策, 打破公积金在地域间流转的障碍。第二, 可将住房公积金去行政化打造成真正的政策性住房金融机构, 为保障性住房建设提供融资支持。第三, 支持中德住房储蓄银行的发展, 积极出台如住房储蓄奖励金等政策, 调动居民自愿住房储蓄的积极性。

探索多元化供地机制, 拓宽土地供应渠道。第一, 充分利用“城中村”地价低廉的优势, 积极推进集体建设用地建设租赁住房, 允许集体组织将土地作价入股, 与指定的第三方机构或政府部门合作开发经营。第二, 创新土地发展权空间互换机制, 规范建设用地指标跨域调剂, 通过“地票”制度拓展大城市保障性住房土地供应。第三, 推动都市圈城际住房保障合作, 一方面配合区域产业升级, 促进住房保障与新兴产业定位和空间选址相协调, 并将低效工业、开发区以及商业用地合理转化为住宅用地;另一方面, 结合城际轨道交通基础设施建设, 在都市圈内协调保障性住房用地。