根据《建设工程工程量清单计价规范》 (GB50500-2013) , 我国建设工程造价咨询采用工程量清单计价模式, 其中作为造价主体的分部分项工程费由分部分项综合单价与清单数量直接相乘得出。分部分项综合单价是指完成一个规定清单项目所需的人工费、材料和工程设备费、施工机具使用费和企业管理费、利润以及一定范围内的风险费用, 分部分项综合单价计价模式简洁清晰, 易于核对, 但是遇到综合单价有不平衡报价情况, 尤其出现招标清单数量大幅度减少后, 工程结算时面临如何处理不平衡报价以确保公平合理问题。

某高架桥项目, 污水管道原设计为HDPE管, 实际施工改为钢筋混凝土管道;原设计预制电力方涵, 实际施工改为现浇电力方涵。经分析, 被替换的原清单项目中这两项综合单价均远低于市场价。

某道路项目路基回填分项, 设计图纸根据位置不同考虑了两种方案, 即回填土和回填页岩。施工企业据此进行清单报价, 但回填土方单价极低, 回填页岩单价极高, 施工期间均变更为页岩回填。

某绿化项目, 主要种植乔木为银杏、法桐、白蜡等, 报价出现较严重不平衡现象。实际施工经审批同意进行苗木调整, 报价较低者取消, 换为新树种后需按照市场价格调整。

上述不平衡报价案例具有一个共性特点, 都是调减或者取消报价极低的清单项目, 导致结算时中标人会获得不合理额外利润。因为工程结算是发承包双方根据合同约定, 对工程在完工后进行的合同价款计算、调整和确认, 上述不平衡报价问题如果不能在工程招投标和合同签订阶段解决, 竣工结算时势必引起争议。

作为投标人的不平衡报价, 是指在投标报价时总价不超出招标控制价前提下, 有意改变某些分项工程的正常市场价格, 有些分部分项综合单价特别高, 有些分部分项综合单价特别低, 导致总报价不变而单项价格构成发生变化的一种投标报价策略。这种不平衡报价原则上属于报价策略, 无法认定为违规行为。目前招标文件一般只规定对工程量增加按市场价调整, 而对工程量减少仅按报价水平调整, 这种规定给了不平衡报价可乘之机, 且无法进行修正补救, 变相鼓励了不平衡报价现象发生。

不平衡报价导致的变更情况并不少见, 许多变更事项都是减少报价低的项目, 增加报价高的项目, 从而导致原招标清单数量调整较大。此外, 即使变更都是合理的, 按照规定进行了审批同意, 结算时也会面对不平衡报价情况, 需要提前进行处理。同时, 有些实际案例表明, 不排除部分投标人存在恶意不平衡报价情况, 对可能减少的清单数量故意报低, 中标后再想方设法取消低价项目, 换成其他报价高的项目, 为此也需要引起对于这种不平衡报价情况的重视, 避免竣工结算时中标人获得非正常超额利润。

导致不平衡报价的原因很多, 主要归纳为三种情况。一是故意为之, 发现清单编制数量有误, 比如某工程回填土方数量偏高, 就报以低价, 而桩基础一定会增加, 就对该项报高价。还有就是故意报低价格, 如某些绿化苗木, 一旦中标就想方设法让发包人取消, 获得不当利益。二是失误导致, 有些投标人为了控制投标总价不超出招标控制价, 往往在截止招标时仓促进行调整, 导致某些单项报价出现较严重不平衡, 比如某工程投标钢筋报价清单, 其中一种钢筋型号出现报价上万元情况, 询问是失误导致。三是报价策略, 考虑资金回收等因素, 会把先施工单项价格报高, 后施工单项价格报低, 并没有考虑清单数量调整可能出现的不合理收益等。这些情况不论主观意图如何, 一旦出现不平衡报价情况, 工程结算就会陷入争议, 很可能导致发包人处于不利情境。

要处理清单不平衡报价问题, 必须有依有据, 即必须在招标文件有明确约定, 但是目前招标文件对于工程量增减导致的单价调整是不对等的, 增加按照市场价格调增, 减少按照报价价格调减, 导致不平衡报价隐患问题无法消除。

一般来说, 招标文件对于工程量增加规定为, “调增价款=Σ[某清单项目调增工程量 (合同约定幅度以内部分) ×相应原综合单价]+Σ[某清单项目调增工程量 (合同约定幅度以外部分) ×核准的相应新编综合单价。”同时对于清单数量调减情况, 一般约定为“调减价款=Σ (多余项目原有价款+设计变更减少的项目原有价款) ”。上述内容作为合同条款约定后, 竣工结算就要按照合同约定进行合同价款调整。也就是说遇到招标清单数量调减情况, 只是按照投标人投标单价扣减, 如果遇到严重不平衡报价, 这样处理就显失公平。

《建设工程工程量清单计价规范》第九章是“合同价款调整”, 较详细规定了项目实施期间可以调整价款的几种情形, 包括“9.3工程变更”“9.5工程量清单缺项”“9.6工程量偏差”。这三条内容规定了当工程出现变更或偏差而引起招标清单数量变化时, 要对相应单项报价进行调整, 同时明确了两点:第一、清单数量调整范围系数为15%, 第二、工程量增加15%以上时增加部分单价予以调低, 减少15%以上时剩余部分工程量单价予以调高。

这样规定的目的在计价规范附录“条文说明”中给了解释, “施工过程中, 由于施工条件、地质水文、工程变更等变化以及招标工程量清单编制人专业水平的差异, 往往会造成实际工程量与招标工程量清单出现偏差, 工程量偏差过大, 对综合成本的分摊带来影响。如突然增加太多, 仍按原综合单价计价, 对发包人不公平:如突然减少太多, 仍按原综合单价计价, 对承包人不公平。并且, 这给有经验的承包人的不平衡报价打开了大门。因此, 为维护合同的公平, 本节作了规定。”

计价规范上述规定是基于公平原则, 来处理招标清单数量调整后剩余清单量的单价问题。但是针对招标清单数量减少后, 如何处理原报价严重不符合市场价情况, 即如何处理不平衡报价情况, 清单规范没有给出规定。

建设项目实施周期较长, 要经过图纸设计、工程实施、竣工验收等环节, 如果项目管理不到位, 比如设计图纸粗浅、招标文件不严谨、合同关键条款模糊、施工变更随意等, 会导致招标清单数量出现较大变化, 从而影响不平衡报价情况下的工程结算, 因此设计图纸到位和精细化管理是关键。同时, 招投标制度假设的是招标人和投标人都是成熟的市场参与者, 没有考虑恶意不平衡报价情况, 也缺少相应防范处理措施。

目前建设工程合同价款争议的解决, 一般约定五种方式处理, 包括:监理或造价工程师暂定、管理机构的解释或认定、协商和解、调解、仲裁或诉讼。对于清单数量减少后原报价严重不符合市场价情况, 考虑到合同条款一般都约定执行原报价, 这给争议处理带来很大难度。在造价咨询实践中, 一般都是组织发承包双方进行协商, 协商达成一致后, 双方签订书面和解协议, 和解协议对发承包双方均有约束力。但是如果协商不能达成一致协议, 按合同约定的其他方式解决争议, 这对于发包人常常是不利的。

作为招标人要负起项目管理职责, 明确建设工程用途以及特殊使用要求, 组织审查好设计图纸深度和质量, 从源头避免不必要设计变更。招投标阶段提高工程量清单编制质量, 做到数量准确, 描述清晰, 堵住不平衡报价漏洞。工程实施中严格按图施工, 避免非正常变更, 减少工程量的数量变化。事实上, 只要图纸设计精细, 严格按图施工, 最大限度做到招标清单数量不变化, 这样无论投标人报价是否严重不平衡, 都要按照投标报价进行结算, 也就解决了不平衡报价问题。

招标文件是签订合同以及解决结算争议的直接依据, 为此要从招标文件源头约定不平衡报价结算处理措施, 原则就是无论招标清单数量增加减少均采取市场价调整。即以招标清单数量为基准, 凡是数量增加的要按照市场价调增, 凡是数量减少的也要按照市场价调减, 采取这种防范措施, 可以从根源上规避不平衡报价在结算时的问题。

完善招标文件有关条款, 规定招标清单数量调减时, 把按照原单价调减改为按照新编综合单价调减, 即“分部分项工程量清单多余项目或设计变更减少了原有分部分项工程量清单项目, 应调减价款。调减价款=Σ[某清单项目调减工程量 (合同约定幅度以内部分) ×相应原综合单价]+Σ[某清单项目调减工程量 (合同约定幅度以外部分) ×核准的相应新编综合单价。”这里的新编综合单价要明确按照招投标活动时的市场价格水平确定。

招投标结束后, 签订合同条款时约定好不平衡报价处理措施, 明确数量减少时单价调整条款。利用合同专用条款进行具体化明确, 比如数量增减幅度可以根据实际情况明确为15%或者其他幅度;对中标人投标报价进行分析后, 确认不存在不平衡报价情况时, 可以约定采用原单价进行调整, 不需再新组综合单价;确认有不平衡报价情况, 甚至出现恶意不平衡现象时, 要在合同明确规定按照市场价调减此类清单报价单价。这些合同条款也就为竣工结算奠定了良好基础, 避免不平衡报价结算时显失公平现象。

为有效解决上述不平衡报价问题, 减少工程结算争议, 确保造价公平公正, 通过工程实践证明效果良好。具体实施中, 发包人在招标文件约定不平衡报价处理方式, 即无论招标清单数量增减均采取市场价调整, 这样约定由于符合合同法公正原则, 能够通过招标主管部门审核。招投标结束后, 进一步明确该条款, 并进行具体化规定, 即发包人组织核实中标人不平衡报价综合单价情况, 对于超出招标清单限价10%以上的单项, 作为可能数量调减的不平衡报价项目, 并与承包人协商确定投标时的市场价格, 比如认同招标限价的单项价格。把这些不平衡报价项目以及市场价格, 作为合同附件备案, 结算时如果这些项目出现数量减少就作为调整依据。这样进行处理, 有效解决了不平衡报价问题。

为处理好清单不平衡报价问题, 在加强项目管理同时, 要采取防范性有效措施, 在招标文件和施工合同中, 明确规定工程数量增减均按照市场价调整, 把不平衡报价隐患提前予以解决, 以促进工程项目顺利实施。