城市轨道交通属于政府投资的大型公共基础设施，均需要接受结算审计。北京市轨道交通的结算审计工作，2018年以前由北京市审计局采用普审和抽审两种方式组织开展，2018年以后，转为由市审计局监督把关、北京市基础设施投资有限公司(简称京投)组织的ABO模式下的普审。以往线路审计的关注点基本上在费用本身的审核上，随着审计标准的提高与审计经验的不断丰富，结算审计已不再只是局限于费用本身的审计，开始向合同立项依据、资金来源等深层次问题延伸，对轨道交通建设的合同管理提出了更高要求。本文在总结已审计线路的结算审计问题基础上，结合北京轨道交通的管理现状，提出了轨道交通合同管理的几点建议，希冀为完善轨道交通的合同管理起到参考作用。

轨道交通项目建设包括前期征地拆迁、管线改移、土建施工、信号及轨道等设备系统安装等，组成线路总建设成本的费用类型繁多。2017年4月，住建部发布了《城市轨道交通工程设计概算编制办法》(建标〔2017〕89号)，规定了初步设计概算的科目类型及包含内容，但全国各地对建标〔2017〕89号的执行存在差异，如北京未完全按照文件规定计列相关安全保障、研究试验费用。为了加强安全管理、科研创新等发生的安全风险管理咨询、安全培训、应急抢险、标准规范编制及科研课题等费用均不在北京市批复的概算科目当中。

结算审计不再局限于费用本身的审核，也同时关注项目实施的必要性、与工程的实际关系，以及是否应属于概算内建设投资等问题。要求被审计单位提供合同立项和资金来源的上位证明文件，上位文件包括概算批复文件、政府部门的指示文件、业主下发文件、给业主或政府请示的相关批复文件等，而不能仅有建设公司内部的会议纪要等。对于上述未列入概算批复的安全培训等费用，需要与审计人员深入沟通，取得其理解后，方能列入建设成本中。

合同文件是建设管理的重要依据，若合同条款约定不明确或者对某些事项未作约定，审计阶段就会成为争议点。如北京某些线路的设备安装合同未约定人工费可以调差和如何调差的具体内容，结算时考虑市场行情的较大变化、从合同履约的公平性角度、在充分分析现有政策的基础上进行了人工费的适当调整，但未通过签订补充协议的形式弥补原合同约定的不足；前期专项咨询合同中，计算咨询效益审核费所需的审减率是以单个咨询项目分别计算还是咨询合同内所有项目合并计算，约定不明确，在审计时均引起了争议。

完整、齐全、规范的建设管理过程和工程结算的资料是应对审计工作的基本前提，轨道交通由于专业多，合同类型和数量大；建设周期长，资料较多，且人员更换频繁，各条线路在结算审计时均不同程度地存在如资料缺失、资料不规范等资料问题。

根据以往线路的审计经验，资料缺失的情况主要有：招标文件、招标图纸、投标文件(主要是施工组织设计)、施工图纸(包括整本或者部分缺页)、图纸会审、前期专项费用支撑性材料、打桩记录等过程管理资料、废弃工程的实施依据、结算计算底稿等。

造成部分审计资料缺失甚至无法寻找的原因主要有：a)各方人员对结算工作认识程度不同，对于应收集保存的结算支撑性资料存在偏差，如对于园林绿化工作认识不同，可能导致少收集林堪图等；b)对资料保管存放的重要性认识不足。如线路施工合同，理论上应由咨询单位在结算完成后，将完整的结算支撑性资料(包括招标文件、招标图纸、投标文件、施工图纸、变更、洽商资料、结算审核报告等)整理审核后交给建设单位，由建设单位存档保管，结算审计时由建设单位统一将资料提供给审计单位。实际上，由于存档空间受限等原因，结算资料大部分存放在咨询单位或者施工单位，而轨道交通线路的结算审计时间与建设、结算时间相差较久，期间人员变动、办公地点变化时，对资料保管存放的重要性认识不足，疏于对资料交接和清点，导致部分资料丢失；c)部分资料存档质量不高。部分存档资料存在图纸缺页、图纸会审存档不全，导致借阅存档资料应对审计的希望破灭。

审计中也发现部分审计资料不规范，如部分变更洽商资料盖章不全、签字不全、洽商的工程量确认单没有计算依据或与实际不符合(如按照方案计算的工程量小于签认工程量)等。

如某标段出入口原设计为素土回填，为缩短工期，确保管线及交通导改如期恢复，将素土回填变更为级配碎石回填，但从北京市素土和级配碎石回填的预算定额分析，素土回填比碎石回填工效更快，由此推断变更理由不成立而导致变更不被认可；为确保线路如期通车，受地铁前期拆迁、拆改周期较长等因素影响，机电设备安装与车站装修时间邻近，车站内部湿度较大，难以满足机电安装要求，需额外配置除湿设备，并通过洽商的形式给予费用补偿，但部分标段的洽商理由不能自圆其说，同时未保留现场照片而导致审计质疑。

各条线路结算审计时，均会不同程度地遇到算术性错误、数据链接错误、重复性计算等本可以避免但又反复出现的问题。除此之外，还存在如下几个常见问题：

部分项目特别是无定额参考的新工艺定价无依据，如深孔注浆无组价明细，全线一口价；或者未考虑项目的实际情况，机械套用定额，导致单价不合理，如某个标段未考虑实际施工图纸与建设单位统一定价的深孔注浆工艺的差异，机械套用价格，价格明显不合理。

线路结算的模式为施工单位提交结算资料(包括图纸、结算报告等)、咨询公司审核。因结算工作量大(图纸多)、时间紧张，咨询公司对照送审结算报告、结合图纸进行审核，对于结算报告的完整性尤其是否包含全部图纸内容较容易忽略，潜意识中认为施工单位送审结算报告会考虑图纸的完整性，同时有些变更图纸出具时间较晚，结算时存在未将全部图纸特别是负变更图纸纳入的风险，从而造成结算审计时被核减。

如钢管柱法兰，招标文件的计算规则：“按设计图示尺寸以质量计算。不扣除孔眼、切边、切肢的质量，焊条、铆钉、螺栓等不另增加质量，不规则或多边形钢板，以其外接矩形面积乘以厚度乘以单位理论质量计算，钢柱上的节点板、加强环、内衬管、牛腿等并入钢柱工程量内。”结算咨询单位对招标文件的计算规则理解不一致，审核原则不统一，由此导致环形法兰质量计算有按外接矩形、圆环、圆环加边角料和圆形四种计算方法。

不同合同或同一合同不同清单项目的工作内容重复而导致费用重复计取。如依据2016年1月1日起施行的《北京市建设工程质量条例》，建设单位应当委托具有相应资质的检测单位，按照规定对见证取样的建筑材料、建筑构件和设备、预拌混凝土、混凝土预制构件和工程实体质量、使用功能进行检测，此部分检测费用与土建施工合同企业管理费中包含的工程质量检测费重复，结算时如未扣除土建施工合同中的工程质量检测费，则会造成费用重复计取。

一审结算审核时要求咨询公司以纸质版图纸而不能以电子图纸作为工程量计算依据，但实际上，为了提高审核效率，工程量几乎都是采用电子图纸计算。建设单位未提供与纸质版图纸一致的电子图纸，电子图纸来源于非正式途径，咨询审核人员在审核时可能未核对电子与纸质图纸一致性。线路审计时未向审计单位提供电子图纸，审计咨询单位均以纸质图纸做为审核依据，纸质与电子图纸的差异产生工程量核减。除此之外，安装专业的管、电缆等工程量，审计单位依据纸质图纸以比例尺进行测量，与一审结算时的电子图纸不可避免产生测量误差，由此给审计核对工作带来了很大的工作量，且效率极低。

分析多条线路的结算审计情况发现，除了工程量、单价等常规审核外，结算审计已开始向合同立项依据是否充分、是否严格履行招标程序、变更理由是否成立、打桩实施记录等建设管理的细节延伸。因此，需重视合同立项、订立、履约、结算等合同各个阶段的综合管理工作。

面对结算审计中存在的问题、结算审计的发展趋势，需要从合同立项、条款制定、资料归档、建立造价数据库、加强设计和咨询履约管理等多方面加强合同的综合管理，以适应在趋严趋紧的建设环境下，不断提升合同的综合管理能力与水平。

合同立项时，全面论证是否有政策法规、技术标准、上位文件支撑等立项依据；概算科目是否列出，若未列出，是否有从建设成本中计列以及其他资金来源的支持性文件，特别是由政府部门协调完成的事项，尽可能在会议纪要中注明资金来源；审核合同的工作内容，避免与其他合同的工作内容重复。

合同条款设置是否合理将影响合同能否顺利履约，因此，合同条款设置时应结合建设过程中出现的新情况，提前思考合同执行时可能遇到的情况，如可能出现的变更情况、政策变化等，设立尽量合理、便于履约，并利于投资控制的合同条款。对于无法预知的情形，建议预留后续另行协商的描述。履约过程中如发现合同中有未约定或不明确的事项，除了有集体决策的会议纪要外，还需通过签订补充协议的形式进行约定或者明确。

如对于新冠肺炎疫情的发生，合同条款中没有明确约定费用的处理，业界讨论较多，各城市均出台了价款调整文件。建议已签合同依据政府指导文件，签订补充协议明确疫情相关费用的处理原则和方法，未签合同增加类似情况处理的相关条款。

档案管理属于基础管理工作。以北京轨道公司为例，已制定了档案管理办法和资料管理规程等档案管理文件，对归档资料类型、归档时间和流程等均有详细的规定，但资料实际归档时效性和质量还待完善。鉴于此，建议归档资料谁产生，谁归档；随形成，随归档。如土建施工的招标图纸、招标文件等，北京轨道公司的管理办法规定，项目中心为一级归档主体部门，建议改为文件的形成、整理部门合同总部为一级归档主体，缩短资料归档路径，从资料源头确保归档资料的准确性，保证归档及时，同时有利于责任明确，减少推诿和扯皮；建立资料归档的考评制度，鞭策资料产生部门按照档案管理办法规定的时间高质量归档。

除了加强对工程资料的归档管理以外，还需要提高部门、个人对工程资料保存重要性的认识程度，在建设过程管理中，注意收集资料，并检查资料的规范性、准确性；在人员调动时，确保做好工程资料的清点、交接。

据统计，土建施工合同的增补、变更、洽商清单造价占到了合同总造价的50%左右，为更好地控制投资，设计合同中应设置限额设计的相关奖励与处罚条款，督促设计单位推行限额设计，减少设计变更的发生。如履约过程中不可避免发生变更、洽商时，应充分论证变更、洽商理由是否成立，以及是否与其他合同费用重复。如理由成立，变更和洽商审批单必须体现费用调整值。对于洽商工程量确认单，避免单纯的数量签认，需有数量计算依据。

针对建设过程中出现的无定额参考的新工艺，如为响应不降水(少降水)政策采用的洞内咬合桩、超高压旋喷桩、冷冻法等，在造价管理市场化改革的背景下，改变曾经依靠政府造价部门批复补充定额的思路，依靠建设、咨询、监理等单位的力量，加强对新工艺的消耗量测算分析、机械价格和分包价格的调研，编制相应的企业定额，确保新工艺定价合理、有据可依，解决新工艺的定价难题。同时，搜集整理各类合同的造价指标、各施工工艺的分包模式、分包价格等，建立企业的造价数据库，以便在政府不再发布定额时，提升建设单位自身的议价、定价能力。

线路合同结算阶段的审计问题很大程度上受限于一审结算咨询的工作质量，因此需针对结算咨询服务质量，如结算费用的完整性、合理性、准确性，建立履约考评制度，作为结算咨询单位选择的重要依据，从制度上督促咨询公司提高咨询服务质量。

为确保将所有图纸纳入结算，避免负变更遗漏以及图纸差异引起费用核减，建议由建设单位向咨询单位提供完整的设计图纸目录(来源于图纸收发部门)、设计单位随纸质图纸同步提交的CAD图纸(非PDF电子图)，督促咨询单位检查送审图纸的完整性、核对电子与纸质图纸的一致性，确保消除图纸差异，结算费用完整。

建立各类费用特别是前期专项费用应收集的支撑性资料清单，加强对结算审核原则的宣贯，确保结算相关人员理解到位，加强对咨询成果的抽查，督促咨询公司的三级成果审核制度落地，提高咨询成果质量；针对结算审计中出现的算术性错误、链接错误、负变更核减、不同清单费用重复计取等审计问题，除了在履约考评中扣分外，在结算咨询合同条款中，约定相应的罚则并严格执行，从多个方面提高咨询公司的咨询质量。

轨道交通建设项目的合同管理是一项复杂的系统性工作，受政策与技术发展影响大，费用变更调整频繁，涉及市场主体的切身利益。在政策和建设环境的动态变化中，既要确保按时通车，又要实现投资控制目标，经受住业主或政府不断加强的全方位审计，需要技术和合同相关人员均树立合同综合管理的思想意识，并在日常管理中不断总结、研究、实践，不断提高合同的综合管理能力。