业界和学界多有研究施工总承包模式、EPC模式、EPC+F模式、PPP模式、PPP+EPC模式等，但鲜有专门研究PPP模式下EPC的相关内容。本文针对国际规范的PPP模式下的EPC承包商新特点和新挑战及其解决方案的命题进行讨论，旨在抛砖引玉。

FIDIC的《EPC/交钥匙项目合同条件》主要适用于在交钥匙基础上承包商负责整个工程设计、设备采购、工程施工等全部工程内容的合同，亦即“设计-采购-施工”模式。

住建部《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》(建市〔2016〕93号)对工程总承包界定如下：工程总承包是指从事工程总承包的企业按照与建设单位签订的合同，对工程项目的设计、采购、施工等实行全过程的承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的承包方式。工程总承包一般采用设计—采购—施工总承包或者设计—施工总承包模式。由此，可提炼出EPC总承包责任范围：在EPC框架下，总承包人按照固定总价承包工程项目，承担着设计、采购、施工全过程管理。

项目融资是当今各国政府积极推行PPP的出发点和重要功能，在政府有限财政支付能力下，PPP模式作为开拓融资渠道、加快基础设施建设的重要途径而被广泛应用。

PPP模式的重要功能在于项目融资，而在实施层面最为核心的环节却在于建设。EPC作为一种工程承发包方式，恰恰解决了PPP的建设需求，给社会资本方提供了控制项目建设造价和完工工期的便利条件。EPC模式的最大特点将设计、采购、施工整体按照固定总价方式发包，承包方承担设计、采购、施工一体化管理责任，承担着设计变更风险、设计不合理风险、采购货物质量和交货期间风险，甚至还承担着审核勘察设计文件的风险。PPP与EPC两者天然地具有融合的合约基因基础。

业界和学术界鲜有研究国际规范的PPP模式下EPC总承包内容的相关成果，只是偶有关于EPC+F模式，或PPP+EPC模式等方面的讨论。

张水波等从国际EPC模式的演变和EPC总承包合同安排的关键因素两方面展开阐述，分析了EPC+F等若干EPC模式的变型及特点等。显然EPC+F模式中，EPC总承包商有为业主提供融资来源的义务，但EPC+F模式本质上仍是EPC模式变种，并不能将之归为PPP投资模式。

雷群勇定义了“PPP+EPC”模式，是指EPC总承包商通过PPP投融资方式介入项目，实施设计、施工、采购等总承包的交钥匙工程；并且投资企业通过特许经营协议，获得相应回报，在约定周期后将设施移交给政府部门。同时也提出，PPP+EPC模式是为了避免EPC总承包的“二次招标”，因为PPP项目通常属于中国《招标投标法》第三条第一款所规定的大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，依照有关规定，PPP项目需采用招标等方式选择社会投资人，工程建设需招标选择施工单位。显然所谓“PPP+EPC模式”实质是将PPP作为EPC承包商介入基础设施项目的营销手段，是为了规避所谓EPC总承包“二次招标”等政策限制所采取的“技术操作”。

本文将从国际规范的PPP环境的特殊视角，对EPC总承包的新特点和新挑战进行对比分析，并据此提出建议对策。本命题的讨论无论对投资人，包括基于项目融资的项目公司，还是其模式下的EPC总承包商，都可提供有益的参考。

PPP基础设施项目中，项目公司作为EPC承包商的业主，其法人治理和项目管理不再仅受制于投资人，还必须受制于政府、项目融资银行以及项目信托。因此，必须认真研究PPP模式下EPC总承包的新特点、新挑战。

规范的PPP项目融资环境下EPC合同的业主一定是由投资人发起设立的项目公司，而且项目公司的法人治理还要受制于政府一方，如要求一定比例的独立董事，而且政府一方也有权参入项目公司的财务委员会等，监管项目公司有关事项。如果项目公司对特许经营协议违约，或有些技术经济指标不达标，政府有权进行行政处罚、扣减付费，甚至收回项目特许经营权。另外，为了满足项目融资银行的需要，项目公司的股权及未来收益权等都注定要抵押给高级债银行，因此项目公司的法人治理、现金流安排、项目计划与预算管控、风险安排对策、合规经营、EPC和设施运维等核心项目合同都必须接受融资银行包括项目信托的监管。从以上分析可以看出，授予特许经营权的政府一方，以及项目融资银行等均要不同程度参与和监督项目公司法人治理，股东们不能独立主宰PPP项目公司。

同样基于以上，围绕项目建设完工目标，政府必然派出政府监理，负责监督项目公司全面执行特许经营协议，尤其是协议中明确给出的设计、施工和运维规范、环保、征地、运维服务指标等，并对项目建设进度、质量、环保、设施交工验收、服务质量、资产交付等进行监控，并据此对政府付费或用户付款的相关环节进行调节和管控。同样的，项目建设完工风险也是项目融资银行的最大关切，银行也要派出银行监理，监督项目建设管理过程。银行监理围绕征地、施工进度和完工计划、质量、环保(尤其赤道银行特别关注)、拆迁及社会经济补偿、诚信合规与核心合同执行等进行监控，其相关证书与报告作为银行审批贷款发放的前置条件，银行可根据建设完工风险形态与合同约定，随时停贷，也有权要求更换EPC总承包商，甚至要求提前还贷。因此，围绕项目的建设完工目标，政府及其监理，以及项目融资银行及其监理，都会参与到项目的建设和运维监管过程，当然是PPP项目的核心干系方。EPC总承包商必须按照背靠背原则，积极面对这些干系方，并与之密切配合。

而且通常地，SPV只是项目融资隔离风险的工具，项目融资银行为了确保SPV不留存任何核心风险，必然要求SPV将建设完工风险全面转嫁给EPC承包商，并要求在EPC承包合同中明确界定，即EPC承包商有义务按照背靠背原则，全面承担项目《特许经营协议》和《融资协议》及相关担保协议项下的全面建设完工责任与风险。因此EPC合同的结构是典型的背靠背建设合同。另外，由于建设质量对PPP项目全寿命周期运维成本有直接影响，项目公司也会代表投资人的长期权益，派遣独立监理，对建设施工活动进行更详细的过程监理。所以，规范的PPP模式下的EPC承包商必须同时受到政府监理、银行监理、项目公司监理的管控。尽管三方监理的侧重点各不一样，而且都是直接以项目公司作为被监理方，但根据背靠背原则，此环境下的EPC承包商才是实际的被监理方。

通常地，PPP项目的研究设计要经过如下几个阶段的管控。PPP项目采购时，政府注定在项目特许经营协议中详细界定了整个项目的设计、施工和运维规范、服务监控指标等，而且提供项目初设文件供投标人参考。中标后，项目公司往往聘请专业设计咨询公司进一步对项目初设进行深入研究和审查，并提出具体限额设计和专业设计管理要求，用于EPC总承包的招标，而且将项目扩初设计及施工图设计纳入EPC承包商的合同范围。

除此，EPC承包商还须承担与建设完工紧密相关的项目征地、环评、市政管网拆迁或保护、“七通一平”、社会经济补偿和管理、建设费用上涨风险、以及其他专项风险等新内容，建设完工风险边界十分清晰。这些内容均是属于FIDIC交钥匙EPC总承包模式下业主一方的核心内容，但在规范的PPP环境下，融资银行要求项目公司必须将以上内容划入EPC总承包范围。

在PPP框架下，EPC承包商要根据特许经营协议和项目融资协议的建设条款，背靠背地全面独立承担整个项目物理完工责任(即政府一方的建设完工责任)和商业完工责任(即银行一方的建设完工责任)；当然也会享有项目公司在特许经营协议和融资协议中的相关免责条款和救济条款等安排。另外，因新增许多承包内容，PPP框架下EPC总承包的合同责任上限注定比传统EPC总承包有一定程度提高。

为了克服PPP项目建设完工风险和建设预算超支风险，融资银行往往根据特许协议的工期机制，要求EPC承包商必须包工期、包相关风险和包固定合同总价等。另外，EPC承包商也同样要向项目公司提供完工履约担保，并同意可将之质押给高级债银行。该履约担保内容除了传统EPC承包范围和内容外，往往还要覆盖另外三个部分的风险，即EPC承包过程中因建设原因遭到政府一方的罚款；替换EPC承包商的重新招标费用和新EPC承包商完成所余承包内容所要求增加的相关成本和工期罚款；以及项目公司因此遭受的其他损失等。

政府正因为缺少财政资金，也紧缺服务公众的基础设施，才推行PPP模式，因此会将付费机制与建设进度勾稽起来，从而激励建设进度。同样地，项目融资银行的最大关切就是按期完工，也必然用建设进度来调节贷款发放进度，一般来说项目融资银行不会发放预付款，尤其是开发性银行。在规范的PPP项目融资环境下，项目公司的前期运行只能依赖股本，而股本是极其稀缺，而且投资人往往要求与高级债同比例注入股本或股东贷款。因此，规范的PPP项目融资模式下，项目公司对EPC承包商通常无预付款安排，但随进度款扣减适当比例的质量保证金，还须按现汇项目惯例执行。

甚至，若因EPC承包商原因，导致建设进度无法满足计划控制目标(如施工产值和关键线路关键节点)以及延期完工，“付费”和贷款发放都会延后，整个项目的现金流就会断裂，EPC承包商必须解决因此产生的整个项目流动性缺口问题，并承担相关经济责任。

除了对新增承包范围和内容的额外报价外，EPC承包商还须考虑特殊的履约保函、保险、地方准证和相关规费、流动性解决方案、涨价因素、更宽泛的管理费用、税务成本、必要的汇兑损失风险、需要自行承受的其他专项风险费用等。

报价方式不仅体现在一笔总算价合同形式上，而且还体现在进度款支付计划的编制质量上，这其实也是银行提款计划的核心部分，直接影响项目融资银行贷款发放安排、计息周期与承诺费的计取等。如果建设计划与实际进度偏差超出一定幅度，导致项目公司融资费用和财务成本增加，EPC承包商也要承担经济责任。

由于EPC合同直接涉及项目建设完工风险的安排，通常会被融资银行视作项目主协议之一，因此EPC承包商除了与项目公司作为业主进行EPC合同谈判外，还要接受融资银行的合同审查，必要时还要与银行进行协议再谈判。EPC承包商的合同责任上限、履约责任与保险保函、相关权益的抵押质押、进度款支付与保留金退还机制、工期与进度管控机制、质量责任期、必要的专项风险调节机制等。这些合同风险管理内容在项目融资环境下，已经赋予许多新内容与更多细节要求，EPC承包商要高度重视合同义务的风险与对策安排。

PPP项目建设周期长，项目融资还款周期更长，项目投资人和项目融资银行对项目设计与施工质量均有更长的责任期要求，项目质保期通常是项目物理完工后3到5年。质保责任可以自留或转嫁给保险公司，但都有风险对价，比传统EPC更大的风险对价。

PPP模式下，政府与融资银行对于特许经营权人及项目其他干系方都有极其苛刻的诚信合规和供应链合规的合同要求，并且违约后果极其严重。EPC承包商作为项目主要干系方，除了自身的经营管理活动合规义务外，还必须保证其各层级的雇员，以及各层次的分包商、供货商等都处于合规状态，并履行合规承诺。如果EPC承包商层面合规违约，势必会导致整个特许项目的合规违约，从而极可能触发强制提前还贷等合约后果。

EPC承包商要转变观念和管理思路，认真研究以上新挑战和新特点，从建设承包商的新角度，认真厘清规范的PPP模式下政府监理、银行监理、项目公司监理的管控目标与监理流程，根据背靠背原则，承担起项目公司作为特许经营权人在政府层面的所有建设义务与风险，承担起项目公司作为借款人在融资银行层面所有建设义务与风险，承担起项目公司作为业主的EPC总承包商的全部义务与风险。既要厘清三家监理单位在设计与施工规范与标准、质量控制，进度控制、HSEQ控制等方面目标管理的共性，减少重复劳动与管理成本，又要区别地对待三家监理的侧重点与个性要求。银行监理势必将政府及政府监理围绕项目和项目公司的日常管理纳入其履约评价与目标管控内容；而政府监理也势必将项目建设与资金投放(无论是股本还是银行高级债)等纳入其监管范围；而项目公司的监理则代表项目公司把EPC承包商满足银行监理与政府监理监管要求的履约内容全面纳入管控内容，为项目公司管理层提供专业服务。因此为实现对三家监理的专业对接，EPC承包商要精细化管理，对某些资信与监控要求要设立必要的防火墙，加以区别对待，并将前瞻性、系统性贯穿于整个建设管理过程中，这是管理设计的重要出发点。

要准确理解PPP模式下EPC建设完工内容和合同风险边界，协调好传统EPC内容与新增的研究设计、征地、环评、拆迁与补偿、社会管理、现金流、市政配套等“地方性事务”，包括相关准证、当地税费的专业逻辑关系，在投标报价及项目实施过程中，统筹运作与联动管控，明确各层次责任主体关系，前瞻性做好项目的风险安排、管理设计和项目策划。

另外，对于新增的项目“地方性事务”，EPC承包商应分析相关规定、工作流程与时长等，充分依托项目当地专业顾问、分包、专家、雇员及供应商等地方资源，甚至当地政府与NGOs，解决诸如征地、环评、拆迁与补偿、社会管理、市政配套、相关准证、规费、外籍员工准入等“地方性难题”；也要掌握赤道银行有关HSEQ与社会管理等方面的相关规定与特殊要求。这些因素对项目的成本和计划控制、风险对策方案和管理设计十分敏感。

为了满足融资银行防范建设完工与预算超支风险的要求，PPP模式下EPC总承包商模式一般是按照包工期的一笔总算价包干合同，因此，除了统统EPC的相关风险对策安排外，EPC承包商一定要对新增的承包内容，尤其是“地方性事务”进行认真尽调，对解决这些事务所需时长、预算以及合约关联性进行充分研究，并据此进行报价与合约安排；对各相关方所要求提供的相关保函、保险、承诺及其履约风险等也要认真加以风险度量与合理计价；对建设过程中由于己方的诸如建设进度、HSEQ、工程交付、供应链合规等原因可能导致的不能及时满足银行放款条件，或导致政府的补贴不能及时收到时所产生的项目流动性缺口，甚至某些项目的管理费预算超支等风险，也都应该进度适当的风险度量与计价；对于需要包干的风险，如工期、汇率等也一定要风险测评与计价等。

EPC承包商还要提前做好项目材料设备进出口运作方案、税筹设计、合同期现金流策划、离岸与在岸账户管理、内外帐与地方审计管理、合规管理、货币选择与必要的对冲安排等对策。而这些风险务必从操作性和可计价的角度，在技术、商务合约等层面逐一进行对策安排。

针对政府与银行利用建设进度刺激特许经营商或EPC总承包商的相关协议安排，总承包商务必精心设计施组，科学合理编制施工计划，并根据合同规定的质检报验及计量计价现场流程，以及正常的进度款申请周期等，在项目开工之前向项目公司提交施工进度产值累计曲线，以及配套的关键线路关键节点管控方案等，作为EPC合同的工期保障与进度控制条款。该产值曲线是项目公司提交融资银行的提款计划核心内容，融资银行将此纳入融资协议进行备款，并向项目公司收取承诺费。如果建设进度滞后导致银行承诺费增加，必须由总承包商承担；而且承包商面临的更大风险是，因施工进度不满足融资银行的提款先决条件而导致不能及时放款，甚至因不按期完工、交工从而导致政府补贴不能及时到位等，势必会造成整个项目在承包商层面CapEx和项目公司层面的Opex资金出现巨大流动性缺口，承商包必须承担风险和相关经济责任。因此，总承包商除了编制科学合理的施工计划，并在施工过程中严格控制实际进度，确保满足放款条件与交工条件，做妥该项风险的缓释措施外，还需基于谨慎原则，在投标报价时合理考虑必要的项目启动及周转资金相关的财务费用，以及如因进度滞后可能导致的一定幅度流动性缺口解决方案及其财务费用，甚至可能遭受的利息处罚以及应急货币对冲成本等。

既要重视背靠背原则下EPC承包商所背负的义务、风险，也要配合项目公司的项目融资目标，积极参与项目融资相关协议的谈判，尤其是参与融资银行有关EPC合同谈判和审查过程。EPC承包商同时要面对项目公司和融资银行双重谈判压力，必须依靠专业律师提供支持。EPC总承包商一方面要理解、配合、接受国际规范的PPP项目融资环境下EPC承发包的惯例与新特点，另一方面也要坚决维护自身权益，避免显失公平的约定与不当风险分配，还要注意相关条款的操作性及其执行效率。

在PPP模式下，EPC总承包商固然统筹研究、设计、施工全过程，拥有设计优化的空间与可能，也同时承受着全过程的质量责任和风险，因此决不能透支项目的质量。即使EPC承包商同时面对政府监理、银行监理和项目公司监理，但终究免除不了EPC总承包商的质量责任。只有摒弃传统EPC总承包商的习惯思维，建立、健全基于PPP项目EPC新特点和责任风险形态的质量责任与保证体系，并严格执行，才是EPC总承包商的必由之路。

EPC承包商要认真研究和严格执行项目的相关诚信合规经营条款。项目融资银行首先关注其贷款用途合法合规性和资金安全性，其次才是收益性，因此对相关合同约定及其监控十分严格，违约后果极其严重。EPC总承包商作为PPP项目的主要干系方，也必须全面严格执行诚信合规体系，否则会导致整个PPP项目全面违约。亦即，EPC总承包商不仅自己要合规经营，而且必须对其分包商、供货商、顾问团队与员工等进行合规尽调和管控，避免合规风险。

在项目融资银行关切的重大风险与合约原则面前，行业投资人也不要期望在PPP项目中利用双重身份会给EPC承包商带来所谓的“灵活性”。其实即使PPP项目公司的股东架构与EPC承包商联合体架构高度一致，项目融资银行也必然要求项目公司将相关建设风险全面下沉至EPC承包商，而且要求提供完整的履约担保，防止行业投资人在建设期间通过EPC总承包商身份，恶意透支项目效益，并在完工后迅速套现退出项目，却留给项目无穷无尽的后遗症。如果项目公司股东架构中有财务投资人，行业投资人更难“左右手”操作。

总之，在国际规范的基础设施PPP项目融资环境中，项目融资银行注定要求项目公司与EPC承包商的合约风险界面清晰。严格的EPC承包合同既要满足项目融资银行的评审，也防止相互不当利益输送和成本风险转嫁。国际承发包方式不断变化，EPC唯有严格遵守相关规则，主动适应新的承包方式和合约环境，利用自己的建设管理优势和资源，严格履约，努力担当，才能实现可持续发展。