EPC项目发包招标直接影响承发包双的利益。住建部2020年3月1日正式实施的《工程总承包管理办法》要求，总承包范围内的设计、采购、施工中，只要有一项达到招标规模的，都应当招标。当业主招标时已经公开了初步勘察、初步设计和可行性研究成果，那么项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件编制单位是可以参加投标的。地方性法规往往要求，投标人必须是法人，并且与业主聘请的咨询方不能存在股权关系或隶属关系。业主发包或总包分包，什么情况下要招标，什么情况下可以合并招标，什么情况下可以邀请招标，什么情况下可以不招标。关于EPC项目发包招标，国家和地方都有相应要求，在此梳理EPC项目发包招标的官方要求，结合招投标法及其实施条例，以及EPC项目特点，对EPC项目发包招标标准进行更深入的研究，以求明确合并招标、不需要招标、分包招标、邀请招标的具体标准，从而为承发包双方规范招投标工作提供决策依据，防范招标投标风险，同时也为国家审计监督提供参考。

通过实证调研，发现合并招标、不需要招标、总包方分包招标、邀请招标四种情况被审计机关等监管部门查出的违规问题较多，本研究将从这四个方面进行探讨，分析EPC项目发包必须招标的标准。

根据2018版《必须招标的工程项目规定》，同一项目中可以合并进行的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，合同估算价合计达到招标标准的，必须招标。同一项目可以合并进行招标的，应避免拆解采购，规避招标的情况。有些EPC项目跨期比较长，是否存在可以合并招标的情况，符合合并招标条件的，是否存在拆解项目规避招标的情形。比如，某城中村改造EPC项目，总包方承包范围是建设15栋大楼，每栋大楼都需要安装50方/小时的水泵两台，两台水泵估算价合计要15万元，没有达到招标规模，但是15栋大楼，需要30台水泵，合计估算价为225万元，达到了招标规模，需要招标。若业主先采购前10栋的水泵，一年后再采购剩余5栋的水泵，可视为拆解采购，规避招标。

最新版《中华人民共和国招标投标法实施条例(2019修正)》第9条明确规定了可以不进行招标的四种情况。

比如，桩基础施工需要用到专利桩，可以不进行招标。但是审计机构通常会审查专利桩价格确定的依据是否合法合规，价格是否公允。

比如，中建某局子公司为员工建宿舍楼，由于该子公司具备施工资质，所以，施工可以不招标。主材采购、施工分包等，如果能够自行提供，也不需要招标。若不能自行提供，就要招标。通常劳务分包不需要招标，可以由承包方直接发包，因为我国大部分省份，都取消了劳务资质。对于能够自行建设，可以不进行招标的情况有四点要求。

(1)第一个要求是不能存在控股关系、被控股关系、隶属关系或利害关系(国家发展和改革委员会法规司，2012)。比如，某国资委下属平台公司是国有企业，出资30%，某建工集团也是国有企业，出资70%，双方合作成立地产公司，地产公司项目施工招标时，建工集团不能参加投标，同时也不能将施工直接发包给建工集团，因为存在股权关系和隶属关系。

关于这个问题，各个地方的招标改革，也在放宽约束。比如，2020年12月31日，深圳市住房和建设局下发《关于进一步规范EPC项目发承包活动的通知》，要求招标人有控股的施工、服务企业，或者被该施工、服务企业控股，且该企业资格条件符合规定的，招标人可申请将EPC项目直接发包给该企业实施。相关的招标改革还有，2020年11月24日，河南省住房和城乡建设厅正式批复，同意郑州航空港经济综合实验区开展房屋建筑和市政基础设施工程招标投标领域改革试点。其中要求，允许利害关系方投标。在确保招标活动公平、公正的前提下，可在招标文件公告或招标文件中载明接受利害相关方的投标。招标人有控股的施工、货物或者服务企业，或者招标人被该施工、货物或者服务企业控股，且该企业的资质符合工程要求的，可以参加投标。

从理论上看，存在控股关系、被控股关系、隶属关系或利害关系的相关单位不能参加投标。比如，某国有地产商，不具备房建施工资质，而与其共同隶属于某个集团公司的兄弟单位具备相应资质，那么地产项目不能直接委托给其兄弟单位施工，需要公开招标，并且其兄弟单位也不能参加投标，因为地产公司与其兄弟公司都是独立法人，并且共同隶属于集团公司，存在股权关联关系。但是在现实中，存在控股关系、被控股关系、隶属关系或利害关系的相关单位参加投标的情况很多。《中华人民共和国招标投标法实施条例释义》也提到，与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的情况下，不能参加投标。具体要求为，存在利害关系和可能影响招标公正性两个条件必须同时具备，若只存在利害关系，而不影响招标公正性，就可以参加投标。

(2)第二个要求是“自行建设”，包括自己使用或提供给他人使用(国家发展和改革委员会法规司，2012)。比如，某国有企业建仓库，所建的仓库不论是自己用还是出租，由于该企业具备相应施工资质，所以其仓库建设就可以按有关法规要求自行组织施工，不需要招标。

(3)第三个要求是自行建设应符合法定要求，不能同时承担的工作事项，也应进行招标。(国家发展和改革委员会法规司，2012)。比如，某个政府投资房建EPC项目，政府发行债券融资建设社会保障房，委托给平台公司采用EPC模式发包。按照当地政府政策要求，平台公司作为代建单位主要负责该项目的管理，所以平台公司不能将该项目直接委托给其下属单位进行设计、采购和施工，虽然平台公司下属单位具备相应资质。这种情况下，平台公司作为业主招标时，其下属具备资质的子公司不能参加投标，也不能搞甲供材。

(4)第四个要求是，达到招标规模的暂估价项目，由总包方发包时，必须招标。(国家发展和改革委员会法规司，2012)。

比如，PPP+EPC项目，政府方通过公开招标确定了出资方，出资方具有施工资质，对于政府方来说，施工就不需要招标了。若出资方能够提供材料和设备，那么，材料采购和设备采购，都不需要招标了。有些出资方，其下属单位有施工企业，也有商贸公司，若出资方及其施工企业、商贸公司组成联合体中标的PPP+EPC项目，商贸公司可以自行采购材料，通常不需要招标。

比如，EPC项目，业主完成详细勘察，总包方认为业主完成的勘察深度不够，需要深化详细勘察，深化详细勘察通常会在100万以上，达到了招标规模，这种情况不需要招标。业主可以直接委托原来为业主完成地勘工作的勘察单位深化详细勘察，否则会“影响功能配套”，因此，不需要招标。

同时，EPC项目建设过程中，联合体中标的施工方退出如何处理。比如，某央企房地产开发EPC项目，设计院牵头，联合土建施工方、装修施工方中标后，第一期项目正常进行，第二期项目土建工程完成四分之三的情况下，业主要求停工8个月，复工后的补偿方案令土建方不满意，土建方认为按照补偿方案，剩余的四分之一工程没有利润，所以要求退出。业主、设计院、土建方、装修方签署补充协议，剩余的四分之一工程甩项结算，土建方退出。然后牵头的设计院安排了一家具备相应土建施工资质的施工企业，完成剩余的四分之一的土建工程，业主、设计院、新土建方、装修方签署补充协议。业主提出自己是央企，原来的土建方是通过招标确定的，新土建方加盟，没有经过招标程序，是否违规。笔者认为，这也属于“影响功能配套”的情况，不需要招标。

甲方原因变更增加的部分，也可以由总包方完成不用招标。如，某政府投资大型公建EPC项目，依据投资估算，进行发包，采用公开招标方式确定中标单位，签订 EPC总承包合同，合同额15 亿。随着项目的推进，地勘、设计图纸等资料的完善，总投资发生了变化，增加建安费用6个亿。增加原因为，地勘发生变化，建筑面积较原来增加5%，结构形式发生变化等。当地发改局，根据项目具体情况重新批复了可行性研究和概算，增加投资6个亿。当地发改局重新批复时，建议对新增的6个亿，由业主单位，依法依规进行公开招标。招标范围为屋面工程、装饰装修工程、智能化工程、泛光照明、厨房设备工程。总包单位认为，屋面工程是分部工程，属于土建工程的一部分，现在由甲方单独招标，属于肢解发包。

同一单位工程内的分部工程，甲方单独发包属于肢解发包。根据《建筑法》第二十四条、《建设工程质量管理条例》第七十八条以及住建部 2019 年1号文第六条，单位工程为业主的最小发包单位，但以下两种情形除外：(1)专业工程单独立项的；(2)根据本地区的规定，可以将专业工程或专业性较强的分部分项工程单独发包的。屋面工程、装饰装修工程、智能化工程、泛光照明、厨房设备工程属于分部工程，不属于上述两条例外情形，业主单独分包门窗工程当属于肢解发包。关于肢解发包认定的实际案例，住建部曾就“非单独立项基坑工程单独发包是否属于肢解发包”发函回复广东省住建厅。回函中谈到，单位工程，是指具备独立施工条件并能形成独立使用功能的建筑物或构筑物。按照现行的《建筑工程施工质量验收统一标准》(GB50300-2013)，建筑工程包括地基与基础工程、主体结构工程、建筑屋面工程、建筑装饰装修工程等共10个分部工程。按照《建筑工程分类标准》(GB/T50841-2013)分类，基坑工程(桩基、土方等)属于地基与基础分部工程的分项工程。鉴于基坑工程属于建筑工程单位工程的分项工程，建设单位将非单独立项的基坑工程单独发包属于肢解发包行为。

基于以上分析认为，对于发改局重新批复概算增加6个亿的屋面工程、装饰装修工程、智能化工程、泛光照明、厨房设备工程，可以由原来的总包方承担，不需要单独招标。

关于EPC工程总承包方对外分包，是否需进行招标。笔者认为，总承包范围内达到招标规模的暂估价项目发包，必须招标。达到招标规模的材料、设备、服务和专业工程暂估价项目，在业主招标时，没有经过竞价，所以总包方发包，要通过招标竞价落地。

关于定额下浮的EPC项目达到招标规模的材料设备分包招标标准。费率中标的政府投资总承包项目，EPC项目招标时，投标方只需要报下浮率，无法体现材料设备暂估价部分的内容。其中对于达到招标规模的材料设备采购，总包分包时是否需要公开招标。笔者认为，通过采购询价或招标采购预算能够体现，或确认达到招标规模要求的，也是不需要招标的，因为业主发包时，已经招过标了。

EPC项目不论是业主发包的部分，还是总包方发包的部分，若采用邀请招标，必须由主管部门审批或核准同意。比如，某房建EPC项目，业主是国企，总包方不是国企。其中电梯设备300万左右，是暂估价。但是没经过招标，总承包单位直接采购而且安装好了。按规定是要招标的，但已成事实。审计机关跟踪审计查到了该问题，要求整改。承发包双方协商后采用邀请招标，邀请招标向主管部门申请要有依据。国内法规方面的主要依据是公开招标成本过高。

承发包双方协商后决定以“公开招标成本相比合同金额比例过大”，作为依据。关于这个依据，国内招标法规或政策，都有这个提法，但是达到什么样的比例才为过大，都没有具体量化标准。笔者结合实证调研EPC项目情况认为“公开招标成本占合同总额20%以上，或占项目预算总额3%以上”，均为比例过大。是否比例过大，应由业主确认，但是要有依据，所以笔者建议业主在招标文件里可以明确要求“比例过大”的标准。比如业主在招标文件里可以明确要求公开招标成本占合同金额的5%以上，就为“比例过大”。

EPC总包方或其集团公司内部控制制度要求分包时应招标的，相应分包要招标，是否必须招标。一种观点认为，内部控制制度必须执行，必须招标。比如，某提供设备采购安装服务的央企牵头，联合一家设计院和一家具有土建资质的施工企业，组成联合体中标一大型EPC总承包项目。从事设备采购安装服务的央企想要业绩、签约额和营业收入，经过协商，另外两家联合体成员单位，同意授权该牵头方负责与业主签订合同、结算、付款等事宜，业主方也同意。签订的联合体协议只有内部分工约定，没有其他约定。然而，提供设备采购安装服务的央企牵头方的内部控制制度要求，设计和土建施工需要通过招标分包。笔者认为，此时EPC总承包牵头方应遵守相关规章制度的要求，否则可能引发审计风险，国有企业和上市公司尤其需引起重视。

另一种观点认为，总包方分包不需要招标。比如，房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法(建市规〔2019〕12号)第二十一条，明确要求工程总承包单位可以采用直接发包的方式进行分包。总承包方从业主方承担工程时，已经招过标了，因此，总包方分包不需要招标，但是达到招标规模的暂估价项目除外。

事实上我国“招投标法规”要求投资人发包要招标，对总包方没有强制要求。通过招标竞价，总包方中标后投入工程建设的资金不是总包方的资金，其分包工程也不是总包方的资金，总包方分包工程的情况下，总包方不算是投资人。因此，笔者认为，总承包方分包不需要招标。

地方性法规往往会要求投标人必须是法人，并且与业主聘请的咨询方不能存在股权关系或隶属关系，投标人之间不能存在股权关联关系。比如某建工集团，下属一建、二建、三建，三个子公司，三个子公司之间相互持有股份。三个子公司参加同一个EPC项目的投标，结果一建中标，后来被审计局认定为围标，因为三个子公司存在股权关联关系。

(1)为招标人不具有独立法人资格的附属机构；(2)为本项目(标段)的全过程工程咨询人；(3)为本项目(标段)的监理人；(4)为本项目(标段)的代建人；(5)为本项目(标段)提供招标代理服务；(6)与本项目(标段)的全过程工程咨询人或监理人或代建人或招标代理机构或其他投标人同为一个法定代表人；(7)与本项目(标段)的全过程工程咨询人或监理人或代建人或招标代理机构相互控股或参股或有隶属关系；(8)与招标人存在利害关系可能影响招标公正性；(9)单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标；(10)投标人与其主体工程分包单位共同投标的，再以自己名义单独投标或者作为其他投标人的主体工程分包单位参与投标。

EPC项目发包招标标准研究，通过文献梳理结合EPC项目实务，对合并招标标准、不需要招标的标准、总包方分包招标标准、EPC项目邀请招标标准等四个方面的内容进行研究，提出了完善EPC项目发包招标标准的建议，为承发包双方规范招投标工作提供决策依据，同时也为审计监督提供参考。