近年来，我国出台了一系列允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营的相关文件和措施。2014年新预算法出台规范地方政府债务管理，43号文剥离融资平台公司政府融资职责、推广运用政府与社会资本合作（PPP）模式以来，PPP作为转变政府职能、创新地方政府投融资方式、化解地方政府债务、深化国家治理机制的重大举措，得到地方政府的积极支持。近六年来，PPP模式在全国各地得到快速推广。

根据近期全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目管理库信息：2014年以来，累计入库PPP项目9182个、投资额13.9万亿元；累计落地项目5969个、投资额9.1万亿元，落地率65%；累计开工项目3533个、投资额5.3万亿元，开工率59.2%。虽然PPP项目开工率已经接近60%，但是仍有数额庞大的在库已经签约PPP项目因为融资难、融资贵问题，无法筹集项目建设资金向后推进，这引起管理部门、金融机构、专家学者的广泛关注。在经济新常态下，国家将防控金融风险、实现良性循环作为三大攻坚战之首，出台了国发43号、财预50号、财预87号、财金23号、国资发财管192号、国务院令第712号等系列政策文件，从制度层面加大了对地方政府投融资管理体制和运行机制的规范力度，PPP项目如何在法律法规框架内，建立全生命周期融资管理，加快项目融资落地工作，确保项目预期效益早日实现，具有极其重要的意义。

本文结合PPP项目的特点、PPP项目融资管理中存在的问题和困难，就PPP项目全生命周期融资管理进行系统阐述。

PPP项目融资是基础设施和公共服务领域的一种项目融资模式。2009年，中国银行业监督管理委员会颁布了《项目融资业务指引》，对项目融资做出定义：“贷款用途通常是用于建造一个或一组大型生产装置、基础设施、房地产项目或其他项目，包括对在建或已建项目的再融资；借款人通常是为建设、经营该项目或为该项目融资而专门组建的企事业法人，包括主要从事该项目建设、经营或融资的既有企事业法人；还款资金来源主要依赖该项目产生的销售收入、补贴收入或其他收入，一般不具备其他还款来源”。

在PPP模式下，按照最优、合理负担原则，项目融资风险由社会资本承担，政府及其所属部门不得为PPP项目融资提供担保函、承诺函、安慰函等任何形式的担保。

融资以PPP项目为载体，融资金额相对较大，一般为项目总投资的70%-80%，融资期限长，一般不短于10年，本息偿还主要来源于PPP项目本身。合作期间影响项目实施的不确定因素较多，融资风险高，融资机构需要对PPP项目的技术性能、经济效益、项目股东和管理、运营实力进行全面评估，对资金使用情况进行全程监控。

PPP项目融资为有限追索融资。在PPP模式下，项目公司为独立法人，具体承办融资事项，社会资本负责配合，政府方可为融资提供积极协助，但不对项目公司的融资行为承担责任和义务（图1）。一旦出现无法偿还融资本息，融资机构只能就PPP项目的现金流和项目公司的全部资产进行追索，不能要求项目公司股东承担该项目的全部融资责任或超出股东投资额、项目公司可处置资产额的融资责任。专业律师、金融与财务等咨询机构或顾问提供融资专业咨询意见并协助融资活动开展。

目前，入管理库占比超过90%的PPP项目都是政府付费和可行性缺口补助项目，由于政府未来支付能力的不确定性和绩效考核基础上政府付费实际支付数存在不确定性，项目公司最终收益能否偿还融资本息存在不确定性。根据风险决定收益原则，PPP项目一般需要社会资本作为融资担保或实质性增信主体，融资利率一般也会高于同等条件企业融资。

融资落地难，导致部分项目无法开工或开工后停工，最终出现项目退库、合同解约的情况较多。目前，全国落地PPP项目累计投资额为9.1万亿，按照现行固定资产投资最低项目资本金比例20%计算，扣除合作双方项目资本金投入1.82万亿后，需要债务融资金额约7.28万亿，项目投融资资金能否根据PPP合同和建设进度及时、足额到位直接影响项目进度，一旦资金不能到位，除已经签约未开工的3.8万亿项目长期搁置外，已开工5.3万亿项目仍存在开工后停工或解约的风险。在现行PPP监管政策趋严的环境下，因融资问题导致项目违约、退库情况较多。如某县村级活动场所及农村基层综合公共服务平台建设PPP项目，总建筑面积为13505.64平方米，投资估算为3.58亿元。该项目自2016年PPP合同签约后，因一直无法融资到位，依照PPP合同约定，社会资本股东已经违约。该县民政局提出退库申请，并于2018年4月项目退库。

PPP项目融资需要遵循国家金融方面的法律规定，金融机构自身也要依据内部授信政策开展调查评估，以市场化机制自主决定是否融资和融资实际规模。从2017年11月国家出台92号文，对PPP项目集中规范清理，PPP模式发展的政策环境、信用环境持续完善，但PPP项目的融资成本受金融监管和银行贷款政策等因素影响，利率持续攀升，对项目成本及政府付费支出影响较大。

通过对某地区2016年到2018年274个可查到采购信息的PPP项目中标核心参数进行统计分析，融资利率受金融环境和政策影响，呈现上升趋势。经统计，该地区PPP项目最低中标融资利率按照基准利率（中国人民银行2017年5月发布5年期以上贷款基准利率4.9%，下同）基础上浮20%，为5.88%，最高中标融资利率按照基准利率基础上加4%，为8.9%。2016年至2018年三年平均中标融资利率分别为5.51%、6%和6.11%。按行业划分，2018年度中标融资利率排序前三位的行业（领域）分别为教育、保障性安居工程、文化，分别为9.3%,7.4%、6.37%。

融资利率的不断攀升，不仅推高了项目成本，加大了未来政府支出责任，同时也阻碍了社会资本参与PPP项目的步伐。以历年来投资金额巨大，涉及行业领域位居前列的交通运输类PPP项目为例，基于如下财务测算模型：

营运期当年政府补贴=（当年资金成本+当年营运成本+当年税费）-（当年车辆通行费收入+当年其它营运收入）

其中：

资金成本=偿还金融机构贷款本息+偿还专项基金及债券本息+社会资本投资收益

年偿还金融机构贷款本息=金融机构贷款×[人行同期五年以上贷款基准利率×（1+人行同期五年以上贷款基准利率）n]÷[（1+人行同期五年以上贷款基准利率）n-1]

假设项目运营期30年，项目融资金额为1亿元，暂不考虑税费、项目收入及运营成本，融资利率每上升1%，项目运营期政府补贴预计净增约1504万元，面对数万亿融资需求，融资利率上升意味着对项目成本和政府付费支出影响非常巨大。

根据明树数据提供资料显示，2018年民营企业作为PPP市场的重要参与方，在全口径统计下，PPP项目中成交项目规模和数量占比分别为29.93%和47.95%。项目数量接近一半，而项目规模不足30%，从中反映出，民营企业参与的多为投资规模较小的项目，除了民营企业自身经营范围、业绩、管理能力等限制外，民营社会资本参与的PPP项目在融资渠道、融资成本方面明显比央企、国企面临更高的融资风险。

(1)PPP项目实际可运用的融资手段较为单一，许多融资工具设置的融资条件、融资成本较高

PPP项目融资工具包括银行（银团）贷款、政府专项债、PPP基金、融资租赁、信托资管保险的债权计划、发行项目收益债券、资产证券化等，但是，目前PPP项目主要依赖的融资工具是银行（银团）贷款。虽然金融机构类型新增了政策性银行和租赁公司，但是银行贷款以外的其他融资方式融资成本较高，融资难以落地。即使银行为主流PPP融资机构，受风险约束机制的束缚，银行普遍依靠社会资本提供强增信（足值且变现能力较强的抵押、信用等级较高的第三方担保）来进行风控管理，新组建的项目公司除部分有收益权的项目合同质押外，资产小、抗风险能力普遍较弱，纯粹项目融资在现行模式下难于通过风控评估，如没有社会资本提供有力的抵押担保，PPP项目融资难度极大。而政府专项债受额度控制，落实到具体地区、行业或项目能争取到的专项债有限；保险资金、社保基金、养老基金等长期资金的风险偏好更低，对项目所在地政府信誉、融资主体的实力和信用等级、投资安全及增信措施等有极高要求；基金、信托等资管产品则由于融资成本远高于PPP项目可承受成本，因而不能大规模推广。

(2)PPP项目公益性强，收益水平低，融资风险大，缺乏满足融资需求的金融创新产品

PPP项目公益性强，收益水平低，项目无法在短期内盈利，如缺少政府方运营补贴支出和社会资本提供的抵押担保，金融机构参与的积极性较低。尽管国家出台了一些积极的融资政策措施，但是政策并不能创造信用，在没有额外增信的基础上，金融机构难以提供满足PPP项目融资需求的金融创新产品。

(3)PPP项目合作期限与项目实际融资期限不匹配，难以满足PPP项目全生命周期资金需求

部分PPP项目在财承论证阶段，地方政府因财力问题，需要拉长合作期限才能匹配财政承受能力，但项目实际实施过程中，由于期限越长不确定性越大，风险越高，金融机构的各类融资产品的期限有较为固定的期限偏好。目前，信托资金、政府PPP基金、私募基金等PPP项目股权融资工具，其资金来源、融资条件、收益回报等，很难匹配PPP项目固有的长期性和低盈利性。融资产品期限与动辄20年、30年的PPP项目也形成期限错配，大部分PPP项目无法按照较长的合作期限一次融资满足项目全生命周期资金需求。在期限上较为匹配的是银行，但由于银行不能接受严监管政策下的长周期、低利率的PPP项目的高风险。

(4）资金退出渠道过于单一，影响了参与PPP项目投融资的积极性

目前，融资机构参与PPP项目投融资，退出的渠道相对比较单一，主要是通过到期退出，由社会资本或政府方以事前双方约定价格赎回等方式实现。由于PPP项目具有投资规模大、回收期长、政府信用转变为社会资本或项目公司信用，不能由财政资金进行兜底等特点，如果只能等到项目到期退出，对于投资者尤其是财务投资者来说，风险很大，势必影响其参与PPP项目投融资的积极性。

(5）政策趋严，PPP项目各方投融资面临合规性审查，投、融资金是否能够依约到位面临考验

随着严监管政策文件出台，PPP项目投资、融资方面对政府方、社会资本、金融机构都提出了较为严格的要求，如92号文要求资本金按照“穿透原则”进行审查，严禁以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和公益性资产、储备土地等方式违规出资。192号文提出“不得引入‘名股实债’类股权资金或购买劣后级份额等方式承担本应由其他方承担的风险”、“不得为其他股权方出资提供担保、承诺收益等”。鼓励将PPP的债务融资做成真正的项目融资，确需股东担保的，应由各方股东按照比例出资共同担保，要求央企不能超出自身出资比例进行担保。106号文禁止资金池、期限错配、禁止多层嵌套、打破刚性兑付等措施出台，PPP项目资本金融资业务受到重创，原基金公司作为联合体中标PPP项目资本金融资业务基本停滞，项目公司贷款也很难同比例到位。这些文件的出台，对促进PPP项目规范融资有着积极的意义，但是现阶段对于PPP各方能否按照合约及时、足额、规范投融资到位则带来极大的挑战。

PPP项目融资是汇集经济、投资、金融、法律、财务、工程、税务等多学科的有机融合，其中项目投资与融资决策是项目融资运作的基础，而项目融资的成功运作离不开对PPP项目融资的全程、动态管理。

PPP项目的建设和运营需要巨额、长周期的资金支持，PPP项目融资管理是在有限的资源约束下，项目融资管理者运用系统的理论、方法和丰富的融资经验，对项目融资涉及的各项工作进行有效地管理，即从项目的前期可融性分析开始到投资决策、融资决策、融资结构设计、融资谈判、融资执行、融资结果评估的全过程进行计划、组织、协调、控制和评价，以实现项目融资管理目标的动态活动。鉴于PPP项目公益特征明显、收益水平有限、融资金额高、融资周期长的特点，PPP项目的前期融资策划和融资方案编制，以及具体融资活动开展，与融资相关的各个环节活动都取决于项目本身行业属性及所处区域、政府财力状况、社会资本性质、实力和信用等级、增信措施、核心指标等关键因素。项目前期融资策划是否可行，要由后期融资活动来印证，项目不同阶段的融资需求要依赖不同的融资工具或融资工具的组合来实现，以达到控制融资风险和成本，实现PPP项目融资管理目标。因此，PPP项目融资活动是覆盖PPP项目全生命周期、全方位、动态化的复杂管理活动（图2）。

PPP项目融资管理的目的是规范PPP项目全生命周期融资活动，降低建设期和运营期综合融资成本，减少融资风险，提高融资资金到位的及时性和使用效率，满足PPP项目全生命周期资金需求。

PPP以基本建设项目为载体，必须遵从基本建设程序开展相关评估论证、立项审批、开工前审核（批）、施工建设、竣工验收交付、运营等活动，而PPP项目融资管理活动也应该延伸至项目前期论证、评估和PPP模式识别、筛选、准备和招标阶段，需要及早启动、提前介入（图3):

(1）项目可研报告编制过程中，需要尽早开展项目初步可融性和项目投融资模式分析，对与融资相关的项目投资规模、资金来源、投资进度、项目财务现金流和融资需求等进行分析、论证。

(2）项目开展PPP模式一方案两论证过程中，需要同步对与融资相关的项目运作模式、股权结构、融资规模、项目资本金比例、回报机制、融资风险分配、财务测算及核心指标（折现率、合理利润率、融资利率）等开展评估、论证，并通过与融资机构接触、交流，了解项目边界条件、核心条款是否对融资机构具有吸引力。

(3)PPP项目招标阶段，需要根据项目实际情况，通过协助设置招标条件，优选具有较强投融资实力的机构进入，并对PPP合同中的融资条款进行确认和细化。

(4)PPP合同签订后，项目实际融资风险转移给了中标社会资本，需要其与成立的项目公司细化、完善融资方案，尽快确定融资工具和融资机构，开展融资谈判、授信申报和签约等工作。

一旦PPP项目启动融资管理活动，需要建立每个阶段融资活动的有效衔接和整体统筹机制，即识别、准备阶段的可融性评估、论证可作为招标阶段设计融资方案的依据；细化的融资方案可作为融资交割前开展融资谈判和签约的基础；资金实际到位及使用情况、再融资活动又可验证融资合同履行情况；项目执行和移交阶段定期或不定期开展的融资情况（结果）评估，将对前期融资论证及实际执行科学性、合理性形成有效监督。

由于传统政府投资项目与PPP项目在组织管理模式上有所不同，项目融资管理活动主体也不相同。传统政府投资项目融资管理主体、融资风险承担者始终是政府方，而PPP项目融资管理活动主体、融资风险承担者前期为政府方，在招选社会资本后转移给了社会资本和双方组建的项目公司。

首先，就项目规模、政府财力、项目质量、项目风险及增信措施、资金来源、预期现金流及收益状况等作出分析论证，在此基础上，完成项目可融性分析。

其次，对应项目总投资确定股权投资和债务资金需求量，设计股权结构、回报机制、退出方式、增信措施、风险分配机制等，在此基础上做出投资决策建议和融资方案建议，供政府方决策和潜在社会资本采纳。

第三，落实项目资本金来源，根据与融资机构沟通情况、金融市场变化情况，明确融资金额、期限和融资风险控制目标，在此基础上寻找融资规模较大、综合融资成本较低、融资期限尽量接近或等于合作周期的融资工具或其组合。

第四，广泛接触融资机构，开展融资谈判，并提交满足其融资前的调查、审核资料，配合完成融资审核，签署融资协议。

第五，融资资金按照约定到位后，在融资机构的监管下使用资金、偿还本息。针对融资执行中出现的股权变更、增减资本金及诸如融资产品期限错配、降低融资成本、投资人退出等原因，开展再融资活动。

第六，实施过程和移交阶段开展融资情况（结果）评估和后评价，及时发现融资问题并纠偏，总结融资管理的经验和教训，为今后提升项目融资管理水平提供决策依据。

PPP项目融资首先需要解决股权融资问题，一旦股权融资落实，债务资金融资就相对容易一些。由于不同融资主体的利益诉求不一样，如何在项目交易结构中利用各自的资源优势，满足不同的诉求，实现项目各方的共赢，是PPP项目融资的难点。在此，要高度重视和处理好影响PPP项目融资成功的几个关键因素：

一是PPP项目合规性因素。PPP项目主体、客体、程序实施等方面都需要满足合规性要求，这是融资机构评估、论证的首要因素。

二是项目本身的规模、质量和级次。需要考虑PPP项目的规模是否合理，项目的实施内容和目标是否符合政府和行业支持方向，项目自身市场化收益的债务本息覆盖度，项目实施方案设计是否达到银行风控要求，项目相关满足审核（批）手续是否缺失或存在瑕疵，项目属于省级，还是州市级或县级项目等等。

三是项目所在地方政府财政实力。各类融资机构内部通常依据风险（政府负债率）等级对不同区域进行设置，某些被设为高风险地区的项目融资将面临较高的门槛和严格的审查程序。如有些融资机构对PPP项目融资门槛定在省级或州市级，县市区不论PPP项目如何均不予考虑。

四是政策影响。随着规范PPP政策及融资管控措施收紧，部分PPP项目很难入库或落地，融资问题更是难上加难，如对于以前容易落地的纯政府付费项目，目前受到严格的财政红线和收益要求限制。

五是社会资本的实力和信用等级。民营企业一直以来难以得到融资机构的大力支持。国企、央企中标的项目，金融机构由于额度集中的问题进入集团或总部授信范围内审批，放贷审核程序比较繁杂。

PPP项目较长的周期内，不同阶段对融资管理的需求不同。通常，识别、准备和招标阶段不需要实际融资资金到位，但需要开展前期可融资性评估；建设期需要与融资机构谈判签约，伴随工程进度，实现资金及时投入，满足项目建设需要；运营期开始逐年偿还融资本息，同时，依据项目特点和融资期限错配等原因，需要开展再融资活动；移交阶段融资活动趋于结束，需要完成股权清算、移交等事项，并结合后评价工作，开展融资管理活动评估、总结。针对不同阶段需求，融资管理具体内容包括但不限于：

根据我国基本建设程序，项目在可行性研究报告中要论证投资项目融资方案可行性，依据项目具体的融资环境和现代投融制度的惯例做法，需要了解、分析投资项目可行性报告中投资估算及资金筹措、项目融资估算、资金筹措方案和投资使用计划等章节编制依据、分析论证的合理性和可实施性。

结合可研报告及其他前期立项资料，以及具体PPP项目的规模、运作模式、回报机制、地方政府财力（不仅包括PPP项目财政承受能力，还包括地方政府负债率、一般公共预算收支规模、占比等）等情况，开展初步的可融资性评估。

(1）分析、评估PPP项目实施方案、物有所值评价和财承论证报告中涉及投融资相关内容，如投资结构的设计中，项目资本金数额及占总投资的比例，各出资方需缴付的时间、数额、比例，资本形态和性质；债务资金占比，拟筹集债务资金的渠道、数额、成本、时序、条件及约束，债权人的承诺程度等。招选社会资本方式及对投融资方商业信誉和融资条件设置与项目融资需求的匹配度。

(2）分析、评估PPP项目实施方案、物有所值评价和财承论证报告中回报机制设计、财务测算模型及数据合理性、财政支出责任金额及纳入预算统筹安排描述完整性和测算数据来源的合理性、科学性。

(3）开展进一步的可融性评估，包括拟采购的社会资本所应具备的条件、项目融资规模、期限、成本及还款方案等，提出融资运作建议，完成可融性评估报告，用以指导PPP项目实施方案、物有所值评价和财政承受能力论证、采购社会资本的招投标文件编制等工作。

(1）了解潜在社会资本（联合体投资方）既有的实力、业绩及资信情况，引导潜在社会资本开展投融资方案设计和与融资机构初步融资谈判。

(2）资格预审文件和招标文件中，对供应商的商业信誉、融资条件和融资方案评分标准的设置进行分析、评估。优先选择具有较强投融资能力的社会资本。

(3）对投标响应文件中投融资方案的合理性、可操作性及投标承诺等进行分析、评估。

(4）与中选社会资本就PPP合同中涉及相关投、融资条款，包括增信条款、违约责任条款等开展PPP合同谈判，对相关内容进行必要的补充、完善和修改。

执行阶段融资管理包括融资渠道、方式和融资机构的确定，融资合同签约和资金计划的实施、评估和纠偏等。

(1）不同情形下的融资渠道、方式和融资机构的确定

在社会资本或项目公司能够独立完成融资工作的情况下，审核项目公司提交的细化投融资方案（或计划），提出必要的补充、完善和修改建议。

在融资发生困难，需要政府方为社会资本或项目公司完成融资工作提供支持的情况下，寻找或者推荐适合项目融资需求的融资机构；参与融资机构的融资商务谈判；根据融资谈判要点，对拟实施的融资方案（或计划）以及融资合同草案提出细化完善建议。

(2）在合规前提下，协助提供融资机构需要的文字和数据材料。

(3）依据项目投融资方案（或计划），对融资资金到位、使用和还本付息过程中遇到的问题开展分析、评估，提出改进意见和建议。

(4）研究实际融资条件、融资成本变化及其对项目可能产生的风险及对策。

(5）对执行过程中股东变更、增减资等事项提出融资意见和建议。

(6）开展阶段性融资情况（结果）评估，对发现问题及时纠偏，确保融资活动正常开展。

(7）开展PPP再融资管理

PPP项目实际建设或运营过程中，如果发生成本超支严重、项目合作期和贷款期限错配、合同终止、项目拟采用低成本融资置换项目原有高成本融资等情况，为了保证项目正常运行，需要对项目股权、债务、资产等再融资行为进行管理，具体包括：

评估项目启动再融资的条件或时机是否充分。

项目公司股东各方是否按照PPP合同约定的再融资相关条款，明确各方权利与义务，并开展再融资活动。如合同中对再融资没有约定或约定再融资条款不完整、操作性差，则项目公司股东各方需要根据情况补充、完善再融资相关约定，并签订补充合同后执行。

再融资的结构安排是否满足融资机构条件，并寻找到合适的融资工具，实现PPP项目再融资的目的。

对再融资执行情况（结果）开展阶段性评估，对发现问题及时纠偏，确保再融资活动正常开展。

(1）对最后阶段的资金安排使用计划和还本付息工作进行分析、评估，提出改进意见和建议。

(2）对项目合作期结束股权转让、移交等事项提供融资意见和建议。

(3）结合项目后评价，开展项目整体融资情况（结果）评估，总结经验教训，提升融资管理水平。

政府方积极参与融资活动，可给融资机构以信心，起到“增信”的效果，有利于提高项目融资的可获得性，降低融资成本和融资风险。如政府方主动推荐融资机构，搭建与融资机构对接平台；提供与项目相关的政策、法律环境和项目可能享受的优惠政策等，都可以营造有利的项目融资环境，积极推动项目融资成功。

随着越来越多大型、复杂、长周期的PPP项目落地，PPP项目融资管理活动专业性和艰巨性日益凸显，有必要聘请有经验、有实力的第三方专业咨询机构，将项目融资管理与项目全过程、全生命周期管理相关内容紧密地结合起来，站在项目股东、投资人的视角思考PPP项目融资，有效推动项目成功、快速、持续获取资金。

应充分利用现行PPP项目融资政策，取得与项目合作期限更匹配、利率更优惠、担保要求更宽松的融资资金，如对符合政策的重点建设项目积极争取国家政策性银行的低息、长周期贷款；符合条件的重大项目协助政府积极争取专项债、专项建设基金支持；有收益项目积极尝试项目收益债、资产证券化等创新融资工具，通过满足不同项目融资工具的发行（放）条件，实现不同融资工具的有效组合，转变单一依赖银行贷款的融资模式，降低融资风险和融资成本。

PPP项目面临比传统投资项目更高的融资风险，PPP项目融资活动需要结合具体项目进行充分的识别、评估，这不仅有利于项目融资方案和PPP合同条款设计中及时作出风险分配，并采取风险控制措施，同时也有利于融资机构作出风险和收益的评估审核和控制措施，促进融资双方找到最佳方式，及早达成融资合约。如针对利率风险管理可将基准利率变动风险和基准利率之上中标利率变动风险，设置风险分担机制，即政府方承担基准利率变动风险，社会资本承担基准利率之上的中标利率变动风险。

(1）项目建设、运营前，请社会资本和项目公司依据中标融资方案，进一步细化、提供融资方案和最终签约的融资合同，作为融资管理的重要依据。

(2）在合资协议中需对项目公司最初和最终股权比例、股本金认定进行明确约定。项目建设中，社会资本自身为项目公司提供了超股本金投入部分或提供股东担保的，原则上在项目竣工验收后，合作双方需针对融资工作中所承担的责任义务情况，对项目公司最终股权比例和股本金进行核定。若由项目公司承担了担保义务（如为项目融资目的，项目公司抵押、质押本项目的收费权和项目公司名下的全部资产、设施和设备）的，不能做为调增初始股权比例的依据。

(3）在项目建设过程中，需要项目公司拟定，社会资本与政府方共同审议通过项目资金管理办法，对年度和中长期资金融资计划、大额资金使用、重要融资事项、再融资行为等进行提前约定，并作为融资管理的重要依据。

(1）规范地方政府申报、执行PPP的行为，对地方政府可能出现的违约失信行为进行约束和惩戒。

(2）通过建立中长期财政规划与跨年度财政预算机制，落实PPP合同的相关政府付费支出、配套支出、奖励政策等承诺事项。明确土地、税收、财政、资源赋予等配套政策，提高社会资本，包括融资机构参与PPP项目的收益保障。

(3）支持PPP引导基金、PPP项目收益债、PPP资产证券化等创新性融资工具，拓宽PPP项目融资渠道。

(4）明确PPP项目各方法律关系，保障社会资本，尤其是民营资本参与PPP项目的合法权益。

(1）政府方角度，建议筛选、推出适合采用PPP模式的、有一定现金流、有利于社会资本管理创新、发挥业绩、团队、经验优势的优质项目，从源头上为市场融资提供有投融资价值的项目。同时，政府方要主动按照PPP相关法规文件，合规开展PPP实施流程，依约及时、足额投入股权资金，做好项目配套工作，为社会资本和项目公司进入和投融资创建良好的制度、法律和市场环境。

(2）金融机构角度，建议针对PPP项目融资特点，加快金融创新步伐。要针对PPP项目特点，立足项目本身，依赖项目信用实现真正的PPP项目融资，金融机构需要制定特殊的融资制度与政策，积极开发PPP基金、PPP项目收益债、PPP资产证券化等金融工具解决PPP项目融资时间错配、增信不足、股权退出单一等问题。

(3）社会资本角度，建议优化自身资本结构，提升自身融资实力，丰富项目融资渠道，加强对PPP投融资法律法规研究，本着长期合作的心态，审慎挑选PPP项目，制定PPP项目融资方案，确实履行股权出资责任和协助项目公司融资义务，控制融资成本，加快项目资金落地实施进度。

(4）项目公司角度，建议建立真正的项目公司，真正实现破产风险的彻底隔离。项目公司作为政府与社会资本组成的特殊目的机构，是PPP项目投融资的具体载体，负责项目设计、建设运营、移交具体工作，既是项目收益的获得者，也是项目风险的承担者，建议项目公司增强管理和运作能力，真正成为PPP项目收益与风险承担着，一旦出现严重风险，实现破产风险与股东的彻底隔离。

(5）咨询机构角度，应增长自身专业服务能了，提供PPP项目全生命周期完善、可操作的融资方案。建议政府方在项目初期聘请专业的融资咨询公司对项目全过程进行研究论证，充分考虑PPP项目各环节资金需求，制定系统完整、合理实用的项目融资方案并充分与潜在社会资本、金融机构进行协商讨论，确定最终融资方案。项目签约落地后，咨询机构应协助社会资本和项目公司进一步细化融资方案，并落实融资交割工作。项目建设期和运营期充分关注融资执行情况并做好阶段性融资评估，确保项目融资与项目执行进度和资金需求匹配，推动PPP项目顺利实施。

目前PPP模式在全国大力推广过程中，融资问题充分暴露出PPP项目各参与方均缺乏PPP项目融资方面的相关经验，能力建设有待提高，要实现PPP项目成功实施，需要各方形成合力，包括政府方从长期合作的角度，积极配合社会资本和项目公司优选融资机构和融资工具，拟定融资方案和合同，邀请融资机构提前参与PPP项目融资方案设计和融资谈判，从整体上降低项目风险，提高项目融资可获得性，降低融资成本。双方共同聘请专业的融资咨询公司开展全过程融资专业服务等。相信在国家政策的有利推动下，伴随PPP项目各方对融资管理和咨询活动的重视程度越来越高，PPP项目融资问题将得到逐步解决，进而推动PPP项目的顺利实施。