2013年11月, 中共十八届三中全会提出, 允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营, 推出了政府部门与社会资本合作模式 (PPP) 。PPP模式是政府公共管理实践中最重要的民营化形式, 旨在改善政府作为服务提供者的绩效, 吸引私营投资者参与公共服务的供给, 把公共部门的角色转换为公共利益的采购与监管者。2017年11月, 国家发改委印发关于《鼓励民间资本参与政府和社会资本合作 (PPP) 项目的指导意见》 (发改投资[2017]2059号) , 力促民间资本参与PPP。从国际经验来看, PPP模式中民营资本参与率高。但从河北省情况来看, 参与PPP项目的社会资本中仍是国有资本占主导地位, 民营资本参与率低。因此, 如何提高河北省民营资本在PPP项目中的参与率是当前PPP模式发展中亟待解决的问题。

“十三五”规划指出, 我国未来将加快城市群建设发展, 其中, 京津冀地区将打造成世界级城市群。当前, 河北省正处在转型升级、跨越发展的关键时期。“一带一路”、北京携手张家口筹办冬奥会等重大战略机遇叠加蓄势, 特别是雄安新区的设立, 给河北发展带来了巨大动能, 公共服务领域开展PPP合作空间巨大。北京和天津的功能疏解、产业转移等, 河北将会受益较多, 除改善经济结构外, 由此产生的人口增长也为河北省注入强大发展动力。面对新型城镇化步伐的加快, 国家和河北省两个层面必将加大省内基础设施建设的投入。面对巨大的新型城镇化基础设施需求, 短期内各级财政难以筹措大量资金, 同时由于地方政府财力有限, 为拓宽融资渠道、促进投资主体多元化, 引入民营资本参与基础设施投资势在必行。

近两年政府工作报告中均明确指出要“重点推进京津冀协同发展”, 基于京津冀地区发展不平衡、不充分问题突出, 北京“大城市病”和环首都贫困带并存, 环境治理和产业结构转型升级的挑战依然艰巨, 京津冀必须通力协作, 把疏解北京非首都功能和建设京津冀世界级城市群目标相结合, 创新区域合作机制, 以此来配合京津冀协同发展的战略, 这就使得引导和撬动河北省民营资本增加对产业转型升级建设的资金投入显得尤为重要。一方面, 京津冀协同发展涉及到经济社会的方方面面, 考虑到减轻地方财政负担和政府专业性不足等问题, 引入PPP模式不失为明智之举;另一方面河北省民营资本参与的PPP模式在环保、基建、园区建设等方面已经积累了大量经验并且有许多成功案例可循, 这对于指导京津冀协同发展大局具有较强的借鉴意义。

河北省民营资本规模总量不断扩大、结构调整不断深化、总体效益不断提高、发展活力不断提升。2017年上半年, 全省民营经济实现增加值11161.9亿元, 同比增长7.0%, 比同期全省生产总值增速快0.2个百分点, 占全省生产总值的68.0%。作为市场化程度相对较高的市场参与主体, 河北省内民营资本的市场化水平显然高于国有企业。因民营资本具有敏锐的市场价值嗅觉, 在项目的策划定位阶段能够准确地评估项目的市场价值, 市场化程度较高的民营资本在管理能力、专业人才等方面也具有一定优势, 能够更有效率地完成任务。基础设施建设完全依靠政府财政投入、银行贷款等形式, 恐怕都是难以独立承担的。鼓励民营资本参与基础设施不仅能够极大缓解资金压力、促使基础设施资金多元化, 也有利于基础设施建设采用更先进的理念、更灵活的合作方式。

近年来, 河北省各级政府对PPP模式在全省范围内推广给予了大量的资金支持。自2015年以来, 河北省级财政每年安排3亿元资金以奖补形式专门用于PPP模式的推广。2016年, 河北省正式设立PPP京津冀协同发展基金, 初始规模为100亿元, 有助于创新河北省在基建领域的投融资管理机制, 为优质的PPP项目提供融资支持。此外, 河北省政府还积极寻求与中国政企合作投资基金公司、平安保险、中国邮储银行、中信银行等企业的战略合作, 促进PPP项目更好融资、更快落地。

2016年12月, 河北省首只PPP投资基金——冀蓝股权投资基金在石家庄正式签约设立, 基金规模为10亿元。该基金将按照市场化方式运作, 主要投资纳入河北省省级PPP项目库的基础设施、市政工程、产业园区等重点项目。2017年5月, 河北省政府在上海举行PPP项目推介会, 省财政厅通过项目库筛选和市县申报, 精选出运作规范、进展较快、质量较高、有融资需求的43个项目向广大券商和金融投资机构推介, 总投资636亿元。

从交易成本理论来分析, PPP模式下的固定价格合同比传统的成本加成合同对承包商有着更大的成本激励, PPP项目中的合作方民营企业在基础设施和公共服务建设项目中所降低的成本将不再是国家财政支出资金, 而是企业自身的资金, 这种效率优势是非常巨大的。

从产权理论视角来看, 由于私有企业的产权人享有剩余利润占有权, 产权人有较强的激励动机去不断提高企业的效益, 在利润激励上, 私有企业比国有企业强。这种激励的积极作用在于, 民营资本的引入将使PPP项目的全寿命周期成本大大降低, 且明显低于由政府直接提供的成本。这对拓宽融资、提高经济效率具有积极意义。同时, 由产权理论引发的负面效应如企业降低服务质量等道德风险, 政府在中间监管和合同严格履行, 将会有效规避, 趋利避害。

在河北省已运营的PPP项目中, 固安产业新城项目作为PPP模式的大胆探索, 其运营以来取得的成功经验极具代表性, 成为行业标杆而备受关注。该项目由河北廊坊市固安县人民政府与民营企业华夏幸福基业股份有限公司合作, 按PPP模式运作, 双方合作期限为30年。固安县高新区综合开发PPP项目区域内的工作内容包括开发建设及管理, 由土地整理投资、基础设施建设、公共设施建设、产业发展服务、其他与项目区域开发建设相关的工作等方面构成。该项目自2002年至今, 推行PPP模式15年, 带动固安县财政收入增长近50倍, 投资方华夏幸福基业股份有限公司的资产规模也增加了10多倍, 实现了互利共赢。2016年, 华夏幸福营业收入为538.2亿元, 同比增长40.4%。华夏幸福PPP模式的成功为河北省引导民营资本参与PPP模式提供了较强的实践可行性和宝贵经验, 有力证明了民营资本参与PPP项目运作可实现互利共赢的目标, 为经济发展带来稳定和高质量的增长。

2014年以来, 为保证各地PPP模式的顺利推广, 河北省积极完善相应的政策保障, 连续三年出台新政助推PPP模式的发展。河北省财政厅、省直行业主管部门、各设区市等纷纷出台相关实施意见, 不断完善市场准入、财税支持、合同框架等配套政策, 使PPP模式运作有据可依、有章可循。

由于PPP项目周期长、不确定因素多, 容易产生一些经济风险和技术风险。河北省各级财政部门严格按照《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》等一系列文件要求, 组建了PPP项目储备库。此外, 河北省各级政府还建立了第三方咨询机构库, 包括北京、上海、江苏在内的有先进经验的多家咨询机构成功入库, 从源头上确保项目谋划精准、切实可行、降低风险。

由于经济下行压力增大, 部分地方政府心态急切, 在项目合作初期对民营资本做出过度让利的承诺却又无法实现, 损害了政府的公信力及民营资本参与PPP模式的热情。为响应政策号召, 一些地方政府推出的PPP项目名不副实, 将难以争取财政资金支持的市场化项目精心包装后吸引投资, 出现影响恶劣的“伪PPP”现象, 扩大债务风险。还有一些地方政府为规避和民营资本合作存在的风险, 更青睐于和国有企业进行合作。此外, 民营资本对政府功利性目的的疑虑未完全消除, 加上对传统公共财政理论中公共产品必须由政府提供的根深蒂固的认识, 以及民营资本在项目融资、运营等方面的突出优势, 引发民营资本对政府治理能力和财政能力的质疑。因此民营资本参与PPP模式的热情不高, 导致PPP项目的实践操作推行比较困难, PPP项目可以使用的融资模式并不丰富, 没有真正让民营资本有效进入。

随着PPP模式高速发展、项目高速增长, PPP从业人员缺失、专业水平不足等问题逐渐暴露。在河北省的调研中发现, 关于PPP项目中非常重要的社会资本回报率的计算方面, 部分第三方咨询机构, 由于人才匮乏或职业操守欠缺出具的报告不够严谨和规范, 有些甚至把社会资本回报率、投资回报率和总投资回报率相互混淆。而在基层财政局中往往设置了一个专门负责PPP项目的岗位兼做很多事情, 无法保证专业性。民营资本更是缺乏专业知识和专业人才, 民营资本在工程建设技术和资质等方面有优势, 后期运营能力相对较弱, 主要是运营管理上的经验不足。而PPP项目操作复杂, 是理论与实践相结合的过程, 涉及基础设施和公共服务设施“全生命周期”的管理, 牵涉到担保、税收、外汇、合同、特许权等多方领域, 内容复杂, 文件繁多。不论是从事咨询服务、项目投资、工程管理的PPP从业人员, 还是作为政府的管理人员, 都需要很高的专业素养, 需要对财务、法律、商务、金融和工程管理等专业知识都有深刻的理解和实务经验。从项目遴选、收费方式确定、政府补贴程度以及项目收益率测算等方面看, PPP应用需要大量的专业人才和知识储备。PPP模式中的政府、民营资本和中介机构都急需人才, 人才匮乏将直接影响PPP项目的质量和效果。

在政府与民营资本的合作中, 相对于政府和国有资本背景的主体, 民营资本处于相对弱势地位, 因而无法通过调高容积率等常规手段获取更大利益。PPP项目基本为中长期, 普遍在10年到30年, 项目运营期内可能面临地方政府支付不及时, 合同协议与新规章冲突等争议解决问题, 这些对于项目稳定持续进行有着重要影响, 亟需完善项目管理监督机制。此外, 个别地方政府为了吸引社会资本参加本地的PPP项目, 还存在招标文件弄虚作假, 虚增消费需求量、隐藏项目风险等不诚实的问题。在以往失败的PPP项目案例中, 政府往往脱离不了“政府利益至上”和“官本位管理”的倾向, 责任与义务、风险与收益的分配一旦不合理, 必然会引发不同主体之间的矛盾并最终使得项目合作破裂, 使得PPP项目合作半途而废, 加之政府换届等因素, 更增加了项目合作的不稳定性, 降低了政府信用, 减弱了民营资本的投资热情。由于国内立法体系的空缺, 国内现行的规范性文件层级较低, 法律效力弱, 而在司法体系中, 涉及政府的法律诉讼普遍存在立案执法难题, 使得民营资本在PPP项目合作中往往承担了绝大部分的风险。

在对河北省民营企业的调研中发现, 民营资本参与PPP项目积极性不高的原因, 包括项目收益率偏低、投资周期长、退出机制缺乏等。由于基础设施建设投资存在投资周期长、资金需求大、涉及领域广、专业性强、收益的间接性和长期性等特点, 导致许多民营资本望而却步:一方面河北省民营资本仅凭自身实力难以承担巨额投资;另一方面资本的天性是趋利避害, 获取最大收益, 民营资本是利润导向型企业, 会把服务重点放在风险较小、利益较易获得的社会阶层, 因此潜在的市场会在短期内被忽略。此外, 由于PPP项目涉及到股权合作、回报平衡、项目运营、合作期满移交、沿线政府投入补偿等技术性问题, 还包括推进资产资本化经营和混合所有制改革的种种挑战, 在河北省推行PPP模式初期经验不足的情况下, 无形中增加了民营资本投资的风险顾虑。

要想推动河北省基础设施的发展, 政府需要解放思想, 大胆尝试, 正确认识PPP模式及其运作方法, 培养合作共赢意识, 合理有效地引导民营资本进入基础设施建设领域, 拓宽民间资本的投资领域和渠道。政府应认识到PPP模式是提高公共产品或服务的机制, 综合评估PPP项目的适用性、合规性、市场收益、政府自身财政的承受力来选择开展PPP项目。需要注意的是, 并非所有的项目均可适用PPP模式, 对于不属于PPP适用范围的市场化投资项目, 不得采用PPP模式进行包装, 用以争取上级财政资金和银行贷款的支持, 不得损害公共利益, 不得不合理的增加当地政府负担, 不得对民营资本投资主体过度让利。

由于PPP模式运作的专业性较强, 必须设立专门的政府机构来负责, 履行研究设计、项目储备、融资支持、招投标管理和争议协调等职能, 指导PPP模式在河北省基础设施建设中的具体实践, 为政府决策提供智力支持。河北省PPP模式的实践中还存在很多问题和风险隐患, 为了从根本上解决这些问题, 需引进和培养一批掌握扎实基础理论、专业技能及实操经验, 具备契约意识、法律意识、管理能力的PPP运作高级专业人才形成智囊团, 研究PPP模式的规律性特点及潜在风险, 方便政府和社会群体的经济咨询, 满足各个行业对PPP模式应用的需求, 来推动PPP模式的发展, 着力提升实际签约率, 促进公共服务专业化运作水平提高, 推动更多项目落地实施。

着力培育契约精神, 重合同、守信用, 强化契约约束, 明确双方权责, 在项目方案的编制过程中必须坚持政府和民营资本平等、公平的原则, 真正实现PPP模式风险共担、利益共享的目标。政府和民营资本应充分理解PPP模式内涵, 即强调市场机制的作用, 又要强调政府与民营资本各尽所能, 促进资源优化配置。从地方政府角度来看, 需保证市场经济参与主体公平竞争的地位, 积极寻求与实力雄厚的民营企业合作, 降低财政负担, 防范债务风险, 补足地方政府在基建领域的短板;从民营资本角度来看, 需要选择契约履约意愿和财政实力较强的地方政府合作。合同双方应制定违约处罚机制, 保障政府方履约。国家层面必须加强立法, 为PPP项目建设、运营、管理提供切实可行的法律依据, 保障政府和民营资本的合法权益, 为PPP项目的发展营造一个良好的法治环境, 消除民营资本对政府推广应用PPP模式的顾虑和担忧, 增强社会资本参与PPP项目的信心。

让PPP项目的盈利与财政挂钩, 通过财政部分或者完全补贴的方式从而达到民营资本的预期回报。政府在与民营资本的合作中, 要建立合理的投资回报机制、收益率降低的弥补机制等, 采取政府投资股权少分红、不分红等多种方式, 避免政府对市场干预导致投资回报率的下降, 提高社会资本方的投资回报。政府不能只考虑借助民营资本提高公共服务供给效率和质量以及化解地方债务等有利于政府的一面, 还要考虑留给民营资本一个合理的盈利空间的一面。政府需要合理地把控成本与风险, 明确财政支出或财政购买, 确保民营资本的较为合理的利润率和现金流, 以财政收入保证PPP项目的持续、稳定的收益。