2014年《国务院办公厅关于改善农村人居环境的指导意见》指出“到2020年, 全国农村居民住房、饮水、出行等基本条件明显改善, 人居环境基本实现干净、整洁、便捷, 建成一批各具特色的美丽宜居村庄”。十三五阶段, 国家强调乡村建设要从提高农村产业标准化、信息化发展、住房标准化建设、文化个性化培养、环境生态化保护这四个方面发展宜居乡村建设, 新时期的乡村建设不再是仅仅重视农业的发展, 更强调治理环境和改善基础设施建设。宜居乡村的建设在起步期要以改善农村落后的基础设施建设为主, 包括通信、公路、污水处理、垃圾处理等, 在未来很长一段时间里, 我国农村基础设施的建设和发展都需要庞大的资金支持, 完全依赖政府的财政投入很难满足需求, 以PPP模式为代表的特许经营项目融资能够很好的适应农村基础设施建设的方式。

将PPP模式引入宜居乡村建设中来, 有利于缓解迫切的基础设施建设计划所来带的资金压力, 有利于减少在管理专业技术较强的基础设施方面所投入的人力物力, 有利于宜居乡村发展的长远规划。

目前农村基础设施相对城市而言仍然十分匮乏, 存在很多问题。

传统的融资方式主要是以政府的财政性资金投入为主, 依靠国家对农村、小城镇的扶持, 提供政策性贷款或者商业银行的贷款, 但是随着宜居乡村建设的热度逐渐增加, 单单依靠政府的财政性资金很难满足这些基础设施项目的需求。而且融资的风险也较大, 由于基础设施多数建设周期和投资回收期都比较长, 除去项目本身存在的风险, 一旦项目出现资金链断裂, 很容易造成项目投资失败, 这样不但政府的财政受到损失, 与银行方面的长期合作也会受到影响。这些因素制约了乡村基础设施的发展, 成为宜居乡村建设的掣肘。

在以政府为投资主体的传统乡村基础设施融资过程中, 财政性资金是项目主要资金来源, 政府的行为如果缺乏监督, 很容易造成官员腐败的现象, 这些主要是因为行政体制的落后、信息不对称、权利缺乏监督所造成的。此外, 农民由于对公民权利的认识不够, 缺少民主监督的意识而且也没有民主监督的能力, 无法有效地监督农村基础设施供给资金的使用。由于缺乏监督, 导致农村基础设施供给资金管理混乱, 挪用、滥用现象层出不穷, 暗箱操作突出。本来就有限的资金在暗箱操作中“缩水”, 剩余的资金在使用过程中又“注水”, 出现了不少“豆腐渣”工程。

首先农民的集体行动能力较弱, 奥尔森在其著作《集体行动的逻辑》中早己提出了群体在取得一致行动方面存在诸多困难, 以致使这种一致性几乎成为不可能, 农民更是如此。不仅如此, 农民组织的行政化色彩浓厚, 大部分都挂靠在政府名下, 异化为政府的职能部门, 没有代表农民参与公共决策的能力或意愿。正是由于农民在公共话语权中的弱势地位, 使得长期以来农民被排除在公共产品供给的决策之外, 加之缺乏足够的政治资源来激励他们表达自己的意愿, 导致农民对公共产品的需求意愿得不到重视, 这就使得原有的“自上而下”的农村公共产品供给机制依旧惯性地运行着。最终, 出现了很多并不是农民急需的基础设施, 而最迫切需要的反而不被重视。

一方面, PPP模式中引入社会资本可以降低在项目建设过程中政府的财政投入, 将政府债务转化为企业债务, 有利于政府的职能转换, 提高政府推进乡村改革的运行效率;另一方面, 社会资本进入乡村建设领域, 有利于自身的市场开拓, 利用管理水平和资金的优势, 不但可以获得客观的利润, 而且能够获得政府和社会的认可, 有利于企业在公共事业领域的进一步发展。

PPP模式下, 政府和社会资本双方不仅是合作关系, 也是彼此的监督者。在特许经营权协议中, 双方的地位是平等的, 政府不再是规则的制定者, 而是以平等主体的身份与社会资本方接洽, 双方的利益都是建立在项目的公共利益之上, 社会资本方为了维护自身的利益也会监督政府方的行为。所以, 乡村基础设施建设中引入PPP模式大大增加了项目的透明度, 有利于加强社会群体对项目的监督, 减小了腐败存在的空间。

PPP模式可以降低一定程度上政府所承担的风险, 有的项目建造期风险较高但运营期风险较低, 政府方可以选择施工管理能力强的企业合作;有的项目建造期风险较低但运营期管理风险较高, 政府方可以选择运营管理能力强的企业合作, 这样避免了政府在专业性较强的项目管理方面的能力缺失, 也减少了项目失败的风险。

宜居乡村建设是由政府牵头, 承包方、金融机构、运营管理方和第三方 (法律、市场顾问) 共同参与。政府部门是项目的授权方, 也是法律的制定者, 政府可以通过制订一系列的税收优惠政策或收益补偿条件来吸引投资, 也可以为乡村基础设施建设提供合适的地块、交通等一系列物质基础。社会资本可以是有专业管理经验的投资方, 也可以是有资金但是没有管理能力的, 在特许经营权协议期间将项目交给专业的运营商管理。社会资本与政府签订特许权协议, 共同成立项目管理公司, 进行项目的设计、建造、运营、管理。金融机构可以是一家银行也可以是由多家银行组成, 在对项目可行性评估后, 给予一定的贷款。运营管理方承担项目的运营管理和日常维护, 将项目交给运营管理公司通常可以降低项目管理公司的风险。由于基础设施项目的资金大、时间久的特点, 需要第三方机构在法律、融资等方面给予一定的技术支持, 保证项目的顺利进行。

委员会的职责一方面是了解村民在生活环境、交通出行方面存在的难处, 各村基础设施的现状, 是否存在需求不足或者设施老化的情况, 并及时的上报给政府有关部门;另一方面参与基础设施建设项目立项、招投标、施工、验收等, 保证项目的顺利实施和村民意愿的准确落实。

政府通过宜居乡村建设委员会的建议, 对项目进行筛选, 考察项目的可行性并进行物有所值评价, 以确定项目采取PPP模式是否可以降低全生命周期的成本。政府财政部门要对自身的财务状况进行准确评估, 对于需要政府付费的项目, 需要论证其财政能力的承受范围, 为签订特许经营权协议打下基础, 避免在后续环节与社会资本方出现分歧。

政府对社会资本和金融机构进行资格预审, 保证项目的执行力和财务水平。对资格符合要求的社会资本, 一般采取公开招标的方式, 在合格的竞标人中, 选择有乡村基础设施建设经验的社会资本方作为合作对象。由于PPP项目参与方较多, 需要大量的合同来保证各方的利益, 主要分为四大类:特许经营权协议、履约合同、贷款合同以及股权协议。其中特许经营权协议是最为重要的协议, 规定了项目的经营权范围、建设方案、融资方式、运营维护措施、项目收费办法及移交转让的规定。

社会资本与政府部门共同成立项目管理公司, 建议以采取股权式合资经营, 即合作双方共同经营, 共负盈亏, 共同承担风险, 按股权合理分配利润。该模式能够有效的实现集中式管理;资产负债表外融资;有利于降低项目发起者的风险;有利于吸引多方投资。融资由项目管理公司负责, 包括方案的设计、签订合同、融资交割等, 政府的财政部门在项目执行过程需要做好监督工作, 防止企业的债务向政府转移。

项目合作期限结束后, 项目管理公司要按着合同的约定, 将全部设施和相应的特许经营权交付给政府方。移交前, 项目公司需要检查项目是否符合合同约定的交付要求, 配合政府方成立的项目移交小组对项目进行性能检测和价值评估。对于提前移交的项目, 政府需要提供一定的经济补偿。

政府引入社会资本是为了解决资金短缺和自身管理能力不足的问题;社会资本参与乡村基础设施建设是为了获得客观的利润。但是如果双方对PPP项目的参与动机理解不一致, 就会对项目顺利进行造成一定的阻碍。例如, 如果社会资本方只是为了获得项目的施工合同, 获得短期的利润, 而并不善于后期的运营管理, 导致政府和社会方预期的收益不达标, 会造成一定的经济损失, 也会对农民的利益造成影响, 那么这个项目是失败的。再比如, 政府方将很多项目被包装成PPP, 以明股实债代替纯债权融资, 以隐性担保和间接回购代替显性担保, 绕开43号文实现了地方政府的融资扩张。所以无论是政府还是企业, 应当明确参与项目的动机, 才能实现PPP模式追求的效率提升。

政府在每个乡村入驻宜居乡村建设小组, 考察农业需求与现有设施的不足, 定期向政府有关部门作汇报。建设小组由政府官员、村民代表、行业专家组成, 在PPP项目的立项阶段、准备阶段、建设阶段、移交阶段全程参与, 在立项阶段, 政府参照建设小组收集的农民意见进行决策;在准备阶段, 建设小组对项目实施方案和融资方案进行考察, 保证融资的资金规范和透明;在项目建设阶段, 主要对项目的环境影响进行监督, 确保建设方案对农业耕地、林渔业不造成破坏。

政府方需要指定适合乡村基础实施PPP项目发展的宏观政策, 规范PPP项目的操作流程, 并在特许经营权协议中明确各方的责任与义务。营造一个良好的投融资环境, 保证政策的连续性, 设立公正、透明的法律环境保障社会资本的自身利益;制订规范的招投标规范, 保证让PPP项目参与方能够公平竞争;提高政府的扶持力度, 在社会资本方的收益达不到特许经营权协议规定的情况下, 政府应予以一定的经济补偿。

由于PPP模式在我国发展刚处于起步阶段, 尤其是乡村建设领域, 政府方作为重要的参与主体, 缺少了解乡村建设、项目融资、施工管理方面的复合型人才, 政府应该采取人才引进的方式, 解决目前高端人才短缺的空白, 通过项目的开展以及借鉴国内外优秀乡村建设的案例, 与有关高校、科研机构联合培养本土人才。