PPP模式能够减轻政府财政压力、满足公共基础设施建设和提高投资管理效率, 因此也得到了各级政府的大力支持。目前地方政府已签订大量PPP项目合同, 将短期的项目建设资金风险转移给社会资本方, 社会资本方承担建设成本以及债务资金成本, 社会资本方的回报主要来源于政府方对社会资本方的补贴 (政府付费及可行性缺口补助) 、特许经营期内使用者付费、施工利润 (若社会资本方作为施工方参与的情况下) 。

PPP模式下, 政府方对社会资本方的补贴模型是PPP项目能否成功的关键, 因此也备受关注。从社会资本方的角度出发, PPP模式建设项目中政府方对社会资本方的补贴模型, 关系到社会资本方项目前期的可行性分析、盈亏平衡计算及投资回报率测算;对政府方而言, 则可明确特许经营期的年均付费是否满足一般公共收入10%的红线, 对推动政府方与社会资本方的优势互补、加强在PPP模式建设项目的合作具有切实的指导意义。本文将各类PPP模式建设项目合同中涉及的财务模型分为三类并研究、评价, 为政府方与社会资本方提供参考、借鉴。

目前, PPP项目中政府方补贴模型中, 有三种常用的财务模型:建设成本折现利润率模型、建设成本折现模型、期初平均建设成本折现利润率模型。其中, 期初平均建设成本折现利润率模型来自于政府指导性条文《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》 (财金[2015]21号) , 而前两者是实践中在此基础上的演化, 如第一种模型、第二种模型也常见于由政府方与社会资本方灵活谈判制定的PPP合同中, 但三种模型的共性均是引用了《工程经济学》的“资金具有时间价值”原理。以下详细分析。

以项目建设成本为基数, 复合年度折现率、合理利润率, 年补贴组成计算如下:

对社会资本方建设成本的补贴S₁:

对社会资本方运营成本的补贴S₂:

则政府方对社会资本方的年度补贴S (S=S₁+S₂-R) :

其中:S为年度运营补贴;n为特许经营期年数;k为项目建设期年数;i_d为年度折现率, 参考同期地方政府债券收益率确定;i_p为合理利润率, 以商业银行中长期贷款利率水平为基准确定;C_S为社会资本方承担的项目建设成本 (不含项目建设期利息) ;C_O为年度运营成本;R为项目运营期年度收入 (含使用者付费) 。

建设成本折现模型条件下, 根据项目建设成本由资本金与债务资金组成的特点, 以项目资本金、项目债务资金为基数, 复合投资回报率与贷款利率。因此, 本模型将建设成本分为了资本金与债务资金。对社会资本方的年度补贴计算如下:

对社会资本方资本金的补贴Z₁:

对社会资本方债务资金的补贴Z₂:

政府方对社会资本方年度补贴S (S=Z₁+Z₂+C_O) :

其中:S为年度运营补贴;n为特许经营期年数;i_z为资本金投资回报率;i_d为债务资金回报率, 以商业银行中长期贷款利率水平为基准确定;C_Z为项目建设成本中的资本金金额;C_D为项目建设成本中的债务资金金额 (含项目建设期贷款利息) ;C_O为年度运营成本。

期初平均建设成本折现利润率模型则以项目建设成本为基数, 均分特许经营期每年期初建设成本, 复合年度折现率、合理利润率, 得到每年的补贴金额。对社会资本方的补贴计算如下:

社会资本方的期初平均建设成本P₁:

对社会资本方第i年的建设成本补贴P₂:

对社会资本方第i年的运营成本补贴P₃:

政府方对社会资本方的补贴公式S_i (S_i=P₂+P₃-R_i) :

其中:S_i为特许经营期第i年年度运营补贴;n为特许经营期年数;i为特许经营期第i年;i_d为年度折现率, 参考同期地方政府债券收益率确定;i_p为合理利润率, 以商业银行中长期贷款利率水平为基准确定;C_S为社会资本方承担的项目建设成本 (含项目建设期利息) ;C_i为第i年年度运营成本;R_i为第i年年度运营收入 (含使用者付费) ;Q为总投资回报。

通过对以上财务模型公式可以得出, 政府方对社会资本方的补贴划分为对建设成本 (资本金、债务资金) 的补贴和对运营成本的补贴。

就政府方对社会资本方的运营成本补贴而言, 在特许经营期内, 根据实际的运营成本为基数制定:在建设成本折现利润率模型、期初平均建设成本折现利润率模型中, 运营成本补贴为运营成本加合理利润率;在建设成本折现模型中, 政府方对社会资本方的运营成本补贴则直接表现为运营成本。

在特许经营期内, 政府方对社会资本方的建设成本 (资本金、债务资金) 补贴分析如下:

在该模型中, 政府方对社会资本方的建设成本补贴主要是将项目的建设成本现值转化为年值, 再乘以合理的利润率。社会资本方的建设成本主要由资本金与债务资金组成。所以, 债务资金的贷款利率决定了社会资本方的投资回报。若社会资本方的资本金中部分由贷款组成, 表明建设成本的资本金部分转为了债务资金, 政府方对社会资本方建设成本中资本金补贴的同时, 对债务资金的补贴则抵扣了债务资金的借贷成本, 进一步压低了社会资本方的投资回报, 社会资本方需对此种情况予以高度重视。

这就要求社会资本方在参与PPP模式建设项目开展前, 须完成投资分析, 对资本金不足的须完成息差平衡分析。此种模型因补贴合理, 在现有PPP项目中较为常见。

该模型中, 政府方对社会资本方的补贴根据资本金与债务资金组成的特点, 由建设成本中的资本金、债务资金两部分的现值转化为年值。对比建设成本折现利润率模型, 缺少了合理利润率, 大大压缩了回报空间。

这就要求社会资本方提前做好财务测算, 此类模型下政府方节约了年度预算开支, 但对社会资本方较为不利。

该模型中, 政府方对社会资本方的补贴主要是以特许经营期期间期初平均建设成本为基数, 由建设成本现值转化为终值, 再乘以合理利润率。此种模型, 较大提高了社会资本方的投资回报, 对政府方较为不利, 若总投资数额巨大, 则政府方的年度投入会较大地影响地方财政支出。若政府年度支出易超出一般公共预算收入10%的政策红线, 导致后期政府方的履约风险及政策风险。

三种模型条件下, PPP项目中政府对社会资本方的补贴财务模型各有特点。通过三种模型的适用性分析, 可为政府及社会资本方补贴模型的确定提供参考。

采用建设成本折现利润率模型进行补贴, 有利于政府方与社会资本方达成一致。在特许经营期内, 社会资本方有较大获利空间, 积极性较高, 与此同时, 此种类型的PPP模式建设项目将充分发挥PPP模式的优点, 积极的调用社会资本为PPP项目服务。因其在政府方与社会资本方之间博弈的合理性, 广泛适用于公共设施类、市政路桥类等PPP建设项目。

采用建设成本折现模型进行补贴时, 在特许经营期内, 政府对社会资本方的补贴较少, 这会在一定程度上影响社会资本方参与的积极性。但此种补贴模型将降低地方政府的负债率, 缓解地方政府的财政压力, 政府方投入较少, 利于地方财政的积极稳健。因此, 该模型适用于地方政府财政收入低的地方开展PPP项目;也适用于社会资本方作为施工方参与PPP项目的建设, 即获得部分施工利润用以弥补特许经营期的补贴不足。

采用期初平均建设成本折现利润率模型补贴时, 在特许经营期内, 政府方对社会资本方的补贴投入较大, 社会资本方可获得较多的利润, 投资回报率较高。因此, 这种补贴模型将刺激社会资本的积极参与, 该财务模型的PPP项目中, 前期社会资本方投入巨大, 后期则对政府方的履约形成了考验。这要求政府方在PPP项目前期, 对特许经营期的支出进行分析, 确保处于地方政府财政的承压范围内。因此, 这种模型适用于建设项目总投资巨大或特许经营期内回报可观的项目。

随着越来越多的PPP项目落地, 今后还应从以下两方面对PPP模式社会资本方补贴模型进行深入研究:

(1) 考虑到政府方对社会资本方补贴模型的多样性与PPP合同谈判的灵活性, 在PPP持续推进中, 将会出现多种类型复合财务模型, 未来仍需持续研究新型复合补贴模型。

(2) 本文财务模型中主要分析了建设成本与政府方的博弈, 对于运营成本及使用者付费的部分, 因各PPP模式建设项目的迥异以及政府方对社会资本方补贴模型的不同, 未做深入分析。随着PPP模式的不断发展以及国家法律规范的出台完善, 宜做进一步研究。