再谈判伴随着PPP项目长期性的特点和合同不完备的性质而产生。在项目实施过程中，如何发挥再谈判效率以减少交易成本和保障社会资本工作积极性，使PPP项目得到可持续发展，一直是理论界和实务界的核心关注的问题。在政府激励社会资本方式中合同再谈判是项目持续有效推进的核心要点。取得再谈判的成功在行业内有助于政企双方实现双赢，保障社会资本实现合理回报。然而在实践中，部分政府允许再谈判的项目中，经常出现因合同再谈判导致项目陷入两难的境地的情况。究其根源，目前我国再谈判体系不完整、现行的PPP合同指南不详尽等，因此再谈判的研究变得极为重要。然而，以往研究仅仅对再谈判的现状和风险原因进行分析并没有对引起再谈判的事件进行系统的识别，从根源上解决合同再谈判中存在的问题。鉴于此，本文通过识别PPP项目全过程生命周期再谈判所引起的事件，构建合理有效的PPP项目合同再谈判机制，将其划分为事前和事后控制两个主要方面，并针对其各自的特点给出了相应的控制措施：事前将再谈判嵌入于合同中、事后对再谈判的实现方法进行监督，以此来共同维护再谈判工作的有序进行，促使PPP项目能够得以顺利展开。

PPP项目全生命周期包括项目的识别、准备、采购、执行和移交阶段。运用WBS(Work Breakdown Structure)工作分解结构法将PPP项目分为五大阶段，又将各阶段划分为第二层级，再对第二层级的工作环节对应分解为第三层级，最后分析其工作要点。具体工作流程如图1所示。

履行障碍是包括缔约过失、履约迟延、错误、情势变更等原因导致合同不能正常行使的情形。在PPP项目中，各参与方在项目实施过程中通常以签订相关合同的方式调节和保障相关的权利与义务，这些合同共同构成了PPP项目的合同体系。然而，在合同履行阶段，双方合同关系也可能随着角色转化而发生变化。基于此，根据PPP项目全生命周期工作流程分析不同阶段产生的合同履行障碍。

咨询服务合同一般是在项目识别和准备阶段政府和咨询单位签订的。通过文本分析法分析近几年PPP项目存在的问题，发现大多数合同履行障碍是由项目前期缺乏充分论证、各地政府为了业绩盲目响应上级政府的号召等原因引发的。

项目采购阶段需要选定社会资本并签订系列合同。其中，当公司具有多名股东时，必须成立项目公司，管理项目的投融资、建设、运营和维护以及转移阶段，这就需要由各股东共同签署股东协议。在签署协议这一过程中双方都希望能享有更多的权利，尤其是相对控制权，因此会出现一定的争议，导致合同履约障碍。

项目执行阶段包含融资、建设和运维3个子阶段。项目融资阶段会产生合同、担保协议和贷款合同等。建设阶段涉及PPP项目合同、融资和股权协议、工程承包合同等。运营维护阶段涉及的合同主要是运营维护合同。

市场竞争机制对基础设施建设领域带来了一定的影响，特别是给传统政府垄断的基础设施建设带来了巨大变革，并有了一定的效果。《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014版)》对价格做了一些明确规定，对市场价格起到一定调节作用，但市场机制不是万能的，一旦市场失灵效率低下问题就会出现。此时政府监管就显得尤为必要。

综合全国已开展的PPP项目，选出项目执行过程中具有履约障碍的典型案例，涉及污水、供电、供水、市政工程等领域，如上海大水厂、福州闽江四桥、杭州跨海大桥等案例。通过分析可发现，在合同履行障碍中由企业行为引起的通常是起源于回报难以与成本取得均衡，无法实现投资回报，而这大多是由于前期对项目的预期较高、政府拨款不及时等导致。由政府行为引起的原因通常是其项目收益过高、违反公益性、运营不善等。

选取《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)、《PPP项目合同指南(试行)》、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)3份合同指引进行了内容的对比和分析，着重对比了合同指引的适用特征、性质、实际使用需要、法规适用等。通过对3份PPP合同指南的数据进行分析，得出PPP合同指南中的各种不确定性事件总数共有39件；发改委在合同指南中规定的具有不确定性的事件数量只有10件；世界银行的合同条款指引中的各种不确定性和风险事件总数为33件。

PPP项目全生命周期再谈判行为触发事件以全生命周期不确定性事件为基础，运用文献分析法和文本分析法，根据PPP项目工作流程归纳和分析每个不确定性事件引起的再谈判触发事件。在项目识别阶段需要科学合理的筛选适合采用PPP模式运作的项目，本阶段的再谈判触发事件有5项。

PPP项目准备阶段目的是组建PPP项目的实施机构和推进小组，制定项目推进实施方案。此阶段的再谈判事件共有6项。采购阶段主要是选取合适的采购流程来选择项目的社会资本，而后进行PPP项目合同、股权协议等的签订。此阶段的再谈判触发事件有11项。PPP项目执行阶段主要是保障项目的融资、设计、建设、运营等工作的顺利进行。此阶段的再谈判触发事件有77项(图2)。

移交阶段主要确保项目移交的顺利完成。主要包括编制项目移交方案，资产评价、性能测试及估值、绩效评价等。在此阶段再谈判触发事件有6项。

为了解决政企双方合作问题，避免双方合作关系因为外界压力而破裂，采用PPP模式具有重要意义，其核心逻辑是“合作”而非“对抗”。但在实践中很多PPP项目在运行不久后便因为合作各方缺少对话沟通机制而陷入困境。并且大多项目中都会存在潜在的且无法把控的风险。如运行阶段则面临需求和价格的变化等风险。基于此，PPP项目各参与方可借助再谈判调整的合同约定，及时调整合同条件，有效规避风险和确保项目健康运行。

为了促进政企有效地合作，帮助双方合理规避风险，减少谈判时间成本从而实现提高公共服务质量与效率的社会目标，在PPP合同中嵌入“再谈判条款”尤为重要。

PPP合同指引在PPP项目合同管理过程中应当设计出一套相应的可以变更和调节的条款，并且嵌入到调节程序中以及设置“重新谈判”的相关合同管理条件被大多数人接受。在一定阶段，必要的项目经理通过双方进行重新谈判和合同调节，能够成功地化解不确定的事件，合理地解决项目危机。

在履行合同的过程中，对于特殊的内容必须符合契约体系才能进行再谈判。其中，当出现因不可抗力事件导致的合同履行争议时，为实现双方的利益均衡，要鼓励双方运用再谈判的方式，尽可能维持稳定的合同关系。再谈判流程主要是专门针对未来一个不可预知的变更事件而设计出来。基于此，合同的当事人就需要充分地考虑到自己无法预料和希望拟定的合同前就会出现的各种变更事件和可能发生的风险，以及如何运用重新谈判方式来化解这些再变更纠纷来有效地保障PPP合同的安全和可持续。

再谈判能够很好的处理不完全合同下发生的自然事件与或然事件，是避免第三方证实不公与资源浪费的有效举措。再谈判作用机制如图3所示。

PPP项目合同签订的基本条件是信任。需要具备极高的初始信任，促使重新进入谈判条款。在合同中采取了预设性的再谈判方法必然就会引起再谈判的事件，为了能够保证合同的顺利实施，要求将再谈判机制设置于合同中。再谈判的层次大致可以划分为两个事件层次和项目层次，事件层次再谈判的一个基本前提就是物理的边界和时间的边界都已经被打破。此层次相对于“约束柔性”的合同条款，可以通过协议或者合同状态补偿的形式来解决这一层次的再谈判；项目多个层次再进行谈判取决于一个项目的生存环境受到了破坏，对应“完全柔性”协议。

合同条款规定了如何实现合理再谈判，即通过对政企双方权利义务、责任划分和付款机制的界定。其中事件级再谈判对应适度柔性、项目级再谈判对应完全柔性。把再谈判列入合同，实现再谈判层级由项目级向事件级的转换，避免机会主义行为的发生。

合同条款包括风险责任、收益和补偿对等原则、参与权利对等原则、权利约束对等原则、信息沟通对等原则、协调配合对等原则。使再谈判中事件级在本层级内化，项目级向事件级靠拢。将105个PPP再谈判触发事件，在合同条款中设置相应的条款加以约束，这样能使合同适用性得到极大提高。

合同的变更只是在对合同主体单双方的权利与义务在双方一致同意的情况下进行合理调整，并不会更改合同的主体内容。

再谈判引发的合同变更是对合同条款的修改或补充，合同变更不得改变合同的实质性内容。

为了削减多余的再谈判，避免机会主义行为发生，在正式进入再谈判程序前，应该设置再谈判的启动条件，提前筛选出无需进入再谈判程序的因素很有必要。

招标文件明确规定的不能变动的内容、风险分配原则和会影响投标报价的，特别是使政府支出增加社会资本投入减少的，在合同签订时进行的谈判，不能进行投标谈判。

PPP项目特许协议再谈判是为了促进政企双方更好的合作关系而对初始合同的漏洞及不合理之处展开修正，在“风险共担，利益共享”的原则下，要不断加强项目服务质量和效率的提升，促使PPP项目合同呈现出PDCA循环螺旋式上升状态，确保项目可持续性发展。

合同的外围和合同条件的证据组成了合同重新谈判的依据。法律法规、政策、规章、准确的规范性文件等构成了合同的外围证据。工程的实物、技术、期限和时间以及其他的经济结构构成了符合合同约定的证据。合同证据如图4所示。

通过图4可以看出，过程资料的完整性对再谈判是否能取得成功至关重要。这些资料基本都在PPP项目执行过程中易由于工作人员的不认真、不负责产生错误或纰漏，或是工作人员收集和保存资料不及时、不完整。这些对PPP项目再谈判结果都具有重大影响，而后不断地影响由此引起的合同状态补偿效果。

再谈判过程中有不同的利益主体和目标诉求。主要有公众、政府、社会资本以及第三方监管机构。利益相关者的经济、地位和政治因素等构成了其复杂的效用函数，利益的分配影响着再谈判的结果。

价格听证是政府规制公用事业的主要手段，是参与者与规制者以及市场参与者本身的信息交换的过程，也是谈判过程。听证结果要具有交代性，应该及时记录整理和公开发布。听证结果和裁决与依据都需要向社会或利益相关者公开。

根据PPP项目的本质特征和监管状况，采用独立监管机构对监管项目内所有PPP再谈判事件进行统一监管是非常必要的。

监管方式应以合同为中心和其他一系列合同协议进行合同约束，要体现有效和信息平台公开，并具有相应的激励机制。可以采取自行监督、委托监督两种方式，也可采用多方联审机制、信息披露的方式，具体监管方式如图5所示。

对PPP再谈判发起方的机会主义行为审查的监管。通过审查得出PPP再谈判发起方具有机会主义行为时，再谈判发起方存在异议则监管机构就需要介入。PPP再谈判监管机构要对履约情况进行监管，对是否存在机会主义行为进行审查。

基于我国目前基础设施建设快速发展以及具体任务繁重的现状，为实现增加社会资本参与投资意愿和实现社会公共福利的目标，应该合理选择和采用PPP模式。在此情境下，本文以PPP合同再谈判为基础，根据不完备契约理论对PPP项目合同进行设计策划，并对再谈判注入合同条款的设置建议及再谈判条款的实现方式的设置，实现从被动控制到主动控制的再谈判过程，构建出一种符合现行PPP项目再谈判的控制方式，为项目各参与方提升再谈判效率和维护各自利益提供了理论与实践的参考。