工程变更在PPP项目运作中十分普遍，PPP项目工程变更与传统项目工程变更存在很大差异性，国内相关监督管理政策法规缺失，部分规定零星分散于法律法规和规范、标准之中，缺乏系统性和可执行性，且该方面专业研究极少，导致PPP项目工程变更管理面临无法可依、管理无序、流程缺失、造价失控困境，给项目执行和廉政带来潜在风险。工程变更管理是一项系统性工作，需要在研究PPP项目工程变更基本特征及涉及到的相关法律关系的基础上，分析变更产生原因与防范对策，确立项目变更执行程序，以此规范PPP项目运作，促进PPP高质量发展。

传统项目工程变更指工程建设项目在签订施工承包合同后基于改变承包合同原有内容而发生的变更。PPP项目工程施工承包商一般采用“两标并一标”方式采购，即由中标联合体(或独立供应商)具有相应资质的成员作为建设承包商。在PPP合同体系中，政府方与社会资本签订的PPP项目合同为一类合同，项目公司与施工承包商签署的承包合同为二类合同，故PPP项目工程变更应以PPP项目合同签订后基于改变原PPP项目合同工程内容而发生的变更。PPP项目合同工程内容为项目经批复的可行性研究报告确定的内容，变更实质是对项目采购前经投资主管部门批复的可行性研究报告确定的工程内容实施的变更。

传统工程建设项目按照建设承包合同涉及建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位五大责任主体，工程变更提出主体可以是设计单位、建设单位、监理单位以及施工单位，不同主体提出变更需履行不同的审核程序。PPP项目合同体系第一层级关系是政府方与中选社会资本，其受变更影响最大，只要政府方和社会资本达成一致意见，项目勘察、设计、监理、施工等各方均应该执行变更。

传统项目工程变更主要目的是保障项目经济、安全、高效建设，并满足项目功能需求。其变更大多基于项目不可预见因素以及技术性和政策性等客观因素以及项目相关主体的主观因素导致。PPP项目工程变更大多属于政治性和经济性需求。政府方往往出于政治目的而变更项目。例如因财政资金困难但须新建某重点工程，违规将与原PPP项目无关的新的建设项目装入PPP项目；因政绩需要扩大项目规模；因领导换届为了压减上届决策项目投资额而缩减项目建设内容和规模等。社会资本方则出于防控项目风险、投融资能力不足、项目利润最大化、项目实施便利化等角度提出工程变更。

PPP项目工程变更主要表现在项目建设内容、建设规模、建设地点、建设期限等发生的改变，属于规划层面的较多，变更自由度大。传统项目工程变更主要为工程技术方面，或项目本身功能需求变化。其变更内容不仅包含增减建设内容，还包括针对经批准的施工方案进行的在材料、工艺、功能、功效、尺寸、技术指标及施工方法等任一方面的改变。

传统项目工程变更在经济上仅表现为发包方与承包方在价款结算上的增减，属于一次性行为。法律上工程建设五大责任主体履行相关变更程序并报批即可，极少遇到项目用地、规划、立项审批等变更和履行施工重新招标程序。PPP项目工程变更主要内容为子项目增减或规模调整，经济上表现为投资额变化，并导致项目运营成本和使用者付费发生变化，进而对项目财政支出责任、建设运营商业风险产生影响。由于规划调整涉及项目用地、立项审批、物有所值评价、实施方案核心内容改变、变更工程发包等一系列法律法规政策障碍，法律风险极高。

PPP项目工程变更产生原因较为复杂，既有项目前期规划不深因素，亦有政府方决策随意、社会资本方履约能力不足及资本逐利等因素(表1)。PPP项目工程变更执行难度大、效率低，部分情形下尚需重新履行招标采购程序，给项目执行带来不确定性。故工程变更管理核心是最大限度规避、减少变更，同时通过制度建设规范、监督工程变更。

PPP模式实质是一种新的基础设施和公共服务投资融资模式，目的是让资本市场参与基本建设，转变政府职能。社会资本是PPP项目投融资和建设运营主体，政府方在项目前期仅负责概念性规划方案和投资估算，更多的规划设计主导权交由社会资本。从表1可以看出，城镇综合开发、旅游等项目，85%以上因社会资本提出而变更，因为这些项目需要企业主导规划和设计，有利于后期社会资本运营。

从表1分析，在六大PPP行业中，政府方原因导致变更的高达75.28%，其中市政、交通、生态环保项目达80%以上。

PPP事关政府重大项目决策，应履行“三重一大”决策机制，并严格按程序开展项目可行性研究，科学论证项目需求与投资建设规模之间关系，深化方案设计，编制投资估算，防止人为影响搞政绩工程。项目采购仅是全生命周期一个环节，该环节提前并不能节约项目运作时间，更不会提高项目执行效率，反而因为前期工作不到位，提前采购社会资本，导致后期规划变更频繁，效率更低。

实践中各地普遍忽视规划，加之对PPP模式缺乏深刻理解，常发生项目采购后变更规划，尤其是领导换届对项目规划影响很大，违规增加或减少建设内容。根据表1分析，增加子项目变更数量占比达34.6%，减少子项目数量占比达50.3%，增减子项目变更累计占比达85%。

PPP项目管理本质上是风险管理，一旦盲目按照社会资本要求变更，项目投资失控、财政支出责任增加、商业风险转移、政府隐性债务等问题均可能发生。

部分企业对项目风险识别不够，加之对自身投融资能力过于乐观，盲目参与项目竞争，项目中选后，遇到投融资不落地，项目推进困难。一方面因实际困难项目难以执行，另一方面又不愿意放弃项目，故提出缩减项目建设内容，降低投资，以资本金和承包商垫资开展建设，待项目竣工进入运营期后通过政府付费来缓解投入资金不足。

部分PPP项目内容过于庞杂，子项目较多，功能定位不明确，社会资本中选后，为了工程利润而挑肥拣瘦，提出放弃某些建设内容。同时，常因追逐工程利润而改变项目设计方案和工艺流程或设备参数。

由于政府方或咨询机构专业性问题，国内部分PPP项目人为地将工程切割为公益性和经营性，公益性部分政府付费，经营性部分使用者付费或缺口补助。社会资本为了降低项目商业风险，在深化设计时刻意缩减经营性工程，增加公益性内容，导致财政支出责任增加。

合理的工程变更不可避免，但通过规范PPP项目工程变更管理，让项目最大程度符合法律规范，符合功能需求，可降低项目运作风险。PPP项目工程变更管理过程中，涉及项目用地与规划调整应按照《城乡规划法》《土地管理法》开展项目选址、用地预审、建设用地规划许可、建设工程规划许可等变更审批；项目审批核准或备案变更严格根据《政府投资条例》《企业投资项目核准和备案管理条例》规定执行；项目需要重新招标采购的，应在政府方监督下按照《政府采购法》《招标投标法》执行招标采购程序；工程变更施工管理按照《建筑法》《PPP项目合同》等开展，全面实施项目工程进度、质量、成本、安全、环保等履约监管工作。

社会资本提出的工程变更应向实施机构提交申请，由实施机构会同财政部门及法律咨询机构对申请变更的原因、承担法律责任、经济技术可行性、项目风险转移、财政支出责任变化等全面审核评估并出具法律意见书，通过后由实施机构会同财政部门向本级政府报告。同级政府根据“三重一大”等决策流程决定是否批复同意变更。政府方提出的工程变更应征求社会资本意见建议，然后按上述流程履行报批。

当项目用地发生改变时，项目公司或政府平台公司(项目不动产归属政府方情形)向自然资源和规划主管部门重新申请核发项目选址意见书与用地预审报告。

建设用地规划条件改变的，建设单位应向自然资源和规划主管部门申请变更，重新核发建设用地规划许可证。工程变更导致工程设计方案变更，项目公司应按照工程变更内容结合自然资源和规划主管部提出建设工程规划设计要求变更工程规划设计方案，重新申请核发建设工程规划许可证。

工程变更后改变建设地点或项目投资额、建设内容、建设规模超过经批准的可行性研究报告内容10%以上或超过经批复的投资概算的，实施机构和项目公司应该变更项目可行性研究报告，重新履行项目审批(核准或备案)手续。审批制项目履行项目建议书、可行性研究报告编制及审批；核准制项目履行项目申请报告编制及批准；备案制项目通过在线平台将相关变更信息告知项目备案机关。

实施机构应重新编制项目实施方案和财政承受能力论证报告、物有所值评价报告。实施方案编制重点测算工程变更对项目投资、建设、运营成本和项目收入影响，论证财政支出责任变化情况及风险，对比项目中标结果与工程变更后具体指标测算的差异性，重构项目风险分担体系。实施方案变更应履行法律咨询、造价审核、财务复核、可融性测试等程序。项目物有所值评价报告重点评价工程变更对项目PPP模式可行性影响；财政承受能力论证报告主要论证工程变更对财政支出责任影响。

初步“一方案两评价”报省级财政部门听取意见，同意后由本级财政部门会同实施机构组织专家对项目物有所值评价报告和财政承受能力论证报告开展论证并批复；项目实施方案报同级政府审批。项目“一方案两评价”正式获得通过后报省级财政部门备案，变更项目PPP综合信息平台信息。

从财政视角看，政府对PPP项目按绩效付费相当于政府购买服务，故项目变更对社会资本重新采购主要考量因素是工程变更引起的财政支出责任增加幅度。当项目政府补贴额度增加超过10%时，应当履行社会资本重新采购程序。

按照有关政策，PPP项目合同实质性内容应与实施方案、采购文件及响应文件一致，项目投资额及回报、运营成本、项目收入、财政支出责任等中标条件发生实质性改变违反了《政府采购法》。江苏省财政厅在财政监督重点内容中提出，PPP项目由于工程变更等发生重大变化的，应按照有关法律法规和PPP政策制度重新履行政府采购等程序，仅当变更导致财政支出不超过原合同金额的百分之十的，方可不履行重新采购程序。

PPP属于社会资本投资，招选社会资本难度大、成本高，在项目尚未提前终止情况下，即使项目因工程变更导致投资额、全生命周期财政支出责任等项目采购核心条款改变，项目投融资和运营仍应由原社会资本承担，方能提高项目执行效率。如采用招标方式采购社会资本，将导致项目合作伙伴的不确定性，给项目执行带来极大风险。除非项目变更特别重大，一般变更项目可采用单一来源采购方式，仍由原社会资本投资建设运营。

当项目工程发生重大变更，大幅度改变工程内容、工程规模导致政府财政支出责任增加比例超过一定限度时，在履行项目前期程序后，应公开招标重新选定社会资本。

在项目尚未提前终止情况下，即使发生重大变更，但若项目融资已落地或项目公司已取得项目用地权属或项目产值已达合同额一定比例，且新的社会资本不宜承接项目的，经本级政府同意，履行专家论证程序，可采用单一来源采购方式授权原社会资本继续实施。

PPP项目工程建设承包商招选应执行《招标投标法》，按照规定，项目中标通知书发出后即产生法律约束力，招标人和中标人不得改变或放弃中标结果，工程变更应按照法律规定重新履行招标程序。变更工程重新采购的采购人为项目公司，项目原中标联合体(或独立供应商)不得参与变更工程的重新采购活动。

工程变更涉及造价调整估算金额在400万元以下且未达到地方政府采购工程进场交易限额标准的，单项工程无法分割施工、新的施工单位延续施工困难的，另行选定施工单位将导致工程的质量、工期影响等责任无法划分的，以及应急变更等特殊情况无法进场交易的，可直接发包给原承包商负责施工。

变更工程与原合同工程内容相对独立，可以分割施工，工程的质量、工期影响等责任可以划分，且变更涉及造价调整估算金额达到地方政府采购工程进场交易限额标准的，应该重新采购承包商。其中造价调整估算金额达到400万元以上的，应该按照《招标投标法》招标选定承包商，未达到400万元的，可以按照《政府采购法》采用非招标方式采购承包商。

首先政府方应与社会资本方签署PPP项目合同补充协议，约定项目变更内容，明确各自权利义务，调整因工程变更而涉及的相关条款内容等。其次实施机构与项目公司签署补充授权(继承)协议，明确项目公司应承担的权利义务等。第三是项目公司与原工程建设承包方签署施工合同补充协议。变更工程采用重新采购另行选定承包商的，由项目公司与新的中标(成交)承包商签署施工承包合同。

防止过于夸大社会资本在项目规划设计中的主导地位。社会资本大多从项目工程利润角度来规划方案和深化设计，导致项目建设内容构成、规模体量、主要材料、设备参数、施工技术、造价成本、用地标准等与实际需求错配，形成投资浪费、价格虚高、绩效偏低。

针对标准化产品，实施机构在项目采购前应开展初步设计及概算编制并报投资主管部门审批。除城镇综合开发、旅游等策划、创意性较强项目外，市政、交通、水利、教育、医疗等项目属于边界清晰的标准化产品，项目投资与绩效需求明确，完全可由政府主导项目规划和初步设计，待初步设计批复后履行项目采购程序，中选社会资本严格按照经批复的初步设计开展施工图设计，防止项目在规划设计阶段走偏。

在顶层设计尚未落实情形下，各地应出台地方规范性文件，通过制度建设规制PPP项目工程变更。强调规划的严肃性，项目采购前项目选址、用地预审、规划方案、可行性研究报告等，一经审批不得随意变更；明确项目实施机构、行业主管部门、社会资本等相关主体职责；规范项目工程变更行为，制定变更分级审批管理制度，防控项目风险；加强工程变更监督管理，严格执纪问责，规范变更决策，谨慎开展变更。

首先，应加强政府能力建设。项目实施机构对项目建设负有监督管理职责，通过履约管理来规范项目建设，是转变国家治理方式的重要方面。

其次，应严守合同边界条件。项目实施机构应牢记合同边界条件，严格履约管理，防止利益输送导致的社会资本提出的不合理变更。除客观因素导致的工程变更外，原则上其他工程变更不予批准。

最后，强化建设期监督管理。一是监控项目投融资风险，项目公司应按合同要求足额将资本金注缴到位，项目融资进度能够满足合同约定的工期计划；二是加强施工现场管理，确保每个子项目按期开工，项目建设进度符合合同约定；三是提前终止，及时止损。对于投融资困难、建设进度严重滞后、停工停产的项目，应果断开展提前终止评估，并约谈社会资本限期整改，仍无法执行的启动提前终止程序。

国内PPP项目工程变更广泛且缺乏制度约束，变更涉及法律体系复杂，对项目执行影响很大，存在财政支出责任增加及潜在的廉政风险，应予以规范。工程变更管理核心是制定严格的管理制度，减少变更发生，监督变更行为，追究相关违约方责任和政府方公职人员失职渎职等违法责任。合理的工程变更应科学决策，规范执行程序，保障项目高效平稳运行。