全过程工程咨询服务作为一种创新型的工程建设管理模式，目前已是国际工程项目管理的一种通用模式。该模式不仅能为建设项目前期决策提供咨询服务，也可为建设项目施工阶段和运营阶段提供全生命周期咨询服务，其核心理念是用整体的咨询管理服务替代碎片化的技术服务，最终实现建设项目全生命周期的经济效益和社会效益最优。相较于普通工程咨询服务，全过程工程咨询服务优势明显：普通工程咨询服务只能对建设项目的勘察、设计、施工、造价、材料设备采购、项目管理等方面分别提供咨询服务，协调管理环节多、成本高，难以实现项目内在的有机联系和协调沟通；全过程工程咨询服务则是对建设项目全生命周期进行整体策划，为项目提供整体的咨询服务，以全局思维解决问题。

目前，国家发改委、住建部等行业主管部门正大力推进全过程工程咨询服务，将其作为完善工程建设组织模式的一个重要方向，并提出政府投资项目应带头推行全过程工程咨询服务，以增强政府投资项目决策科学性，提高财政资金投资效益。政府投资项目推行全过程工程咨询服务过程中，必须将项目建设的各环节各专业进行深度融合和协调，并对组织、资源、技术、管理等内容进行集成优化，才能使全过程咨询服务发挥更好的效果、效益和价值。本文针对政府投资项目建设管理方式、财政资金使用等方面的特点，从全过程工程咨询服务的服务内容确定、BIM技术应用及设计单位地位等方面对充分发挥全过程工程咨询服务实施效果的途径进行研究分析，以期为政府投资项目推行全过程工程咨询服务取得较好实施效果提供有益的借鉴。

自2002年深圳市政府借鉴新加坡、我国香港政府投资项目管理模式成立深圳市建筑工务署，在全国率先推行政府投资项目集中管理模式并取得显著成效以来，全国许多省市都先后借鉴了深圳的做法，推行政府投资项目集中建设管理模式，并极大地促进了全国各地政府投资项目建设管理水平的提升。目前，集中建设管理模式仍然是我国政府投资项目建设管理的主要模式，即政府成立专门组织机构来负责政府投资项目建设管理。因负责政府投资项目集中建设管理的专门组织机构一般为政府所属事业单位，受单位性质和人员编制限制，难以根据项目建设管理的需要配齐配足建筑、结构、装修、通风空调、给排水、智能化及造价等工程管理人员，各专门组织机构普遍存在人员不足和专业技术能力不强的情况。

同时，为了规范政府投资项目财政资金的使用，财政主管部门出台《政府集中采购目录及限额标准》等文件，对政府投资项目的招投标及政府采购进行了具体规定，并要求严格执行。工程以及与工程建设有关的货物、服务，达到限额标准的项目必须按招标投标法及其实施条例组织公开招投标。对不属于依法必须进行招标的政府采购工程项目，应当按照《中华人民共和国政府采购法实施条例》的规定，采用竞争性谈判、竞争性磋商或者单一来源方式进行采购。根据招投标和政府采购相关规定，政府投资项目在采用普通工程咨询服务模式情况下，招标代理、勘察、设计、咨询、造价、监理等项目均需分别进行公开招投标或依法采购，招投标和合同签订的工作量大、周期长，管理协调环节多、效率低。

可见，因政府投资项目在管理模式和资金使用上有其自身特点和要求，且投资金额大，质量要求高、工期紧，故迫切需要政府投资项目集中建设管理单位改革创新、提高管理效率，让财政资金早日发挥投资效益。而推行全过程工程咨询服务恰能较好地解决集中建设管理单位面临的工程管理人员不足、招投标和签订合同工作量大、周期长等方面的难题，并能大大提高工作效率。因此，政府投资项目积极响应政府政策导向，带头推行全过程工程咨询服务是其必然选择。同时，全过程工程咨询服务作为一种新型的工程建设管理模式，应用广泛，其实施效果还远不止于此；政府投资项目还应先行先试，积极探索提升全过程工程咨询服务实施效果的途径。

在国家层面的政策推动之下，全国大多数省市均出台了推进本地区全过程工程咨询服务发展的政策文件，促进了全过程工程咨询服务的快速发展。但全过程工程咨询服务在我国尚处于起步发展阶段，缺少实践应用和明确、有效的实施细则，还不能充分发挥全过程工程咨询服务在项目建设管理方面的集成优势。政府投资项目带头推行全过程工程咨询服务时，需结合政府投资项目建设管理模式、资金使用规定、基本建设程序，以及当前政府出台的关于推行装配式建筑、绿色建筑、智能建造、BIM技术等政策文件的要求，对全过程工程咨询服务的服务内容、费用计取方式、信息化建设、设计单位地位和造价控制方式等方面进行全面梳理和整体策划，以期实现政府投资项目切实提高前期工作效率、简化项目管理流程及最大程度发挥投资效益的实施效果。

全过程工程咨询服务是对建设项目的前期研究和决策以及项目实施和运行的全寿命周期提供工程咨询服务，主要包括招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等六个方面的基本服务内容。但政府投资项目大多是学校、医院、博物馆、体育馆、图书馆、机场等公共建设项目，体量大、技术复杂、审批环节多，为充分发挥全过程工程咨询服务在项目建设管理工作中的集成优势，在进行政府投资项目全过程工程咨询服务招标策划时，准确完整确定招标的服务内容就尤为重要。其招标的服务内容除了包括以上六个方面的基本服务内容外，还需仔细研究现行的基本建设程序、审批规定和财政资金使用要求，将相关的审批事项或许可事项以及政府政策文件中的规定事项或推行事项均纳入全工程工程咨询服务招标的服务内容中，确保其招标的服务内容完整准确无遗漏，避免后期再多次单独进行咨询服务内容的招标采购，增加工作量，影响工程项目正常建设。比如，在办理取得施工许可证之前，需要取得环保部门的环境影响分析与评价的审批合格意见；但环境影响分析和评价编制单位的资质条件及服务取费方式和提供六个基本服务内容的勘察、设计、咨询、监理、造价等单位的资质条件和服务取费方式均不相同，不能合并到六个基本服务内容中进行招标，只能作为一项单列的服务内容进行招标。若全过程工程咨询服务招标的服务内容中遗漏了该项服务内容，按照现行的招标采购相关规定，则该项服务内容只能在后期再单独进行招标采购和签订合同，不能充分发挥全过程工程咨询服务在项目前期管理工作中的集成优势。

因此，推进全过程工程咨询服务不能简单对既有的咨询服务内容进行机械相加，需对现行的审批环节和流程、资质管理规定进行仔细研究，对各环节涉及的咨询服务内容进行梳理、整合和优化，准确完整地确定全过程工程咨询服务招标的服务内容。以青岛市第一个采用全过程工程咨询服务的典型政府投资项目——青岛市博物馆扩建工程为例，该项目新建建筑面积约5.57万平方米，体量大、内容多、工期紧，为充分发挥全过程工程咨询服务的集成优势，在全过程工程咨询服务招标前，从各个方面对项目涉及的招标服务内容进行认真梳理：

(1)依据青岛市土地规划、环保、发改、水务、交通和应急等主管部门对建设项目的审批规定，梳理出交通影响评价编制及评估，可行性研究报告编制及评审，节能报告编制及评估，水土保持方案编制、评价及验收，环境影响分析与评价，地震安全性评价，安全评价等7项咨询服务内容。

(2)根据青岛市招标采购规定，确定需单独公开招标的咨询服务内容有：工程勘察、工程设计(方案设计)、工程监理和工程造价咨询等4项内容。

(3)依据近年来青岛市建设行政主管部门在政府投资项目中推行BIM技术、绿色建筑设计和认证等政策要求，明确需单独招标采购的咨询服务内容还有BIM技术咨询和绿建咨询2项内容。

综上，共梳理出13项咨询服务内容，仅通过一次全过程工程咨询服务公开招投标，即完成了在普通工程咨询服务模式下需分13次公开招投标或采购才能完成的工作任务，极大地减少了公开招投标或采购的次数和合同签订的工作量，降低了交易成本和管理成本，提高了工作效率，缩短了建设工期。

目前，随着BIM技术在建筑行业的作用逐步提升和推广应用，BIM技术不仅促进了现有技术的进步和更新换代，也影响着生产组织模式和管理方式的变革，并推动着人们思维模式的改变。鉴于BIM技术的可视化、集成化、协同性、模拟性等优势特点，在全过程工程咨询服务中大力推广使用BIM技术，将极大地提高全过程工程咨询服务的信息化水平和咨询服务效果。在实施全过程工程咨询服务时，有以下两种途径：

一是构建数字设计基础平台，通过该平台，各个专业的设计人员能够实现信息的完全共享，设计时能避免或减少“错漏碰缺”以及各专业设计之间的“打架”，减少后期施工过程中的变更或返工；同时还能统筹建筑、结构、机电设备、部品部件、装配式建筑及装饰装修等专业工程的设计施工一体化，实现设计、工艺、生产、施工协同发展。

二是构建以数据流为对象的数字化协作管理平台，对项目质量目标、进度目标、投资控制目标，以及合同、安全风险等方面的信息进行集成化管理，提升全过程精细化管理和全数字化服务的能力。同时，通过该管理平台可实现咨询成果的导航浏览及信息的添加、提取、统计；还可进行电子档案资料的归档和整理，实现全过程信息集成共享以及各阶段重点难点问题的精细化管控，最终达到提高全过程工程咨询服务的管理效率和服务价值的目的。

根据住建部选择的40家全过程工程咨询服务试点企业和近几年全过程工程咨询服务的实践来看，作为知识密集型企业的设计单位在全过程工程咨询服务中具有重要地位。对于政府投资项目，概念性设计是项目建议书编制的依据，规划设计方案是初步设计、施工图纸设计的基础和核心依据；施工图纸是发包阶段编制工程量清单和招标控制价的编制依据，也是施工单位照图施工的依据；竣工图纸、使用说明书是项目使用依据。可见，设计工作的重要性不言而喻，充分发挥设计单位的主导作用是提升全过程工程咨询服务实施效果的重要途径之一。

目前，各地方政府都相继发文，明确要求政府投资项目带头推行全过程工程咨询服务和工程总承包模式，并给予一定政策扶持和奖励。对于采用集中建设管理模式的政府投资项目而言，全过程工程咨询服务将工程建设过程中的勘察、设计、造价、咨询等工作内容进行整合，减少前期的工作量，提高工作效率；工程总承包模式将设计、物资设备采购、施工等工作内容进行集成管理，通过科学合理的组织安排，保障项目设计、采购、施工有序衔接，能够显著提高工作效率，缩短建设工期。将全过程工程咨询服务和工程总承包统筹结合，发挥1+1>2作用的核心是充分利用好设计单位在全过程工程咨询服务和工程总承包中均处于不可替代的重要地位这一关键因素。

为充分发挥设计单位在全过程工程咨询服务和工程总承包统筹结合模式中的纽带作用，并通过设计单位实现两种模式之间的内在有机联系，可将设计工作的内容划分为方案设计和施工图设计两个主要部分。根据方案设计和前期立项、投资控制结合比较密切的特点，将方案设计和咨询、造价、代理、监理及项目管理等作为全过程工程咨询服务招标的基本服务内容；同时根据施工图设计是清单控制价编制、工程现场施工及设备采购依据的特点，将施工图设计和设备采购、施工一起作为工程总承包的招标内容。达到充分利用设计工作贯穿项目建设全过程，且是项目建设基础性的核心工作的特点，较好地实现了将设计单位作为全过程工程咨询服务和工程总承包统筹结合纽带的目的，并通过设计单位最终实现两种模式之间的内在有机联系、协调沟通和资源共享，推进项目有序、高效地建设。

在现行阶段，能够独立完成全过程工程咨询服务的企业少之又少，大多是几家企业组成联合体共同完成全过程工程咨询服务。在现行的资质管理规定和招投标制度下，全过程工程咨询服务中提供监理、设计、造价等咨询服务的企业均需具备相应的资质条件，且几家企业组成联合体形式参与全过程咨询服务投标的，牵头单位原则上只能是提供咨询、造价、设计、监理等主要服务内容的单位。基于设计工作贯穿项目全生命周期，且是基础性的核心工作，设计单位在全过程工程咨询服务中具有不可替代的作用。故可在进行全过程工程咨询服务招标采购策划时，在招标文件中可明确规定，组成联合体形式参与投标的，需签订联合体协议，并在协议中明确联合体牵头单位应为联合体成员单位中的设计单位，授权其代表所有联合体成员单位负责投标和合同实施阶段的主办、协调工作；且明确规定全过程工程咨询服务的项目总负责人由设计单位委派，该项目总负责人还需同时兼任建设项目设计负责人。从源头上确立设计单位和项目设计负责人在全过程工程咨询服务中的主导地位，充分发挥设计单位在全过程咨询服务中的主导作用。

造价控制作为全过程工程咨询服务的内在组成部分，包含投资估算编制、初步设计概算编制、工程量清单及控制价编制、施工阶段造价控制、工程结算审核等内容。在普通工程咨询模式和既往的政府投资项目集中建设管理实践中，集中建设管理单位委托咨询单位、设计单位和造价咨询单位分别编制投资估算、初步设计概算、工程量清单和控制价并进行相应阶段的造价控制；施工阶段造价控制和工程结算审核则由审计部门委托其他造价咨询单位单独负责。目前，在政府机构转变职能的改革背景下，审计部门转换角色，很多省市的审计部门已不再对政府投资项目进行施工阶段造价控制和工程结算审核，改由集中建设单位聘请有资质的社会中介机构对政府投资项目进行施工阶段造价控制和工程结算审核。

在实施全过程工程咨询服务时，其服务内容之一的造价控制若仍然采用传统的分阶段控制模式，即立项、设计、施工、结算各阶段的造价控制由不同单位提供相应阶段的造价咨询服务，将会造成设计方案与决策脱节，估算与概算脱节，预算与概算脱节以及结算与预算脱节的现象，影响造价控制效果。因此，造价控制的连贯性是政府投资项目投资控制的必然要求，也是全过程造价控制所具有的优势，即由一家造价咨询单位，最好是同一家造价咨询单位的同一个固定团队提供连贯的投资估算编制、初步设计概算编制、工程量清单及控制价编制、施工阶段造价控制、工程结算审核等全过程的造价控制服务。当然，这种全过程造价控制决不是各阶段造价控制工作的简单相加，它是以建设项目全生命周期为服务范畴，通过对建设项目投资决策阶段、设计阶段、施工阶段及项目结算阶段等各个阶段提供连续性的造价咨询服务，实现建设项目造价控制工作的系统性、完整性、连贯性。这将大大提升全过程工程咨询服务在造价控制方面的实施效果，也将从根本上解决概算超估算、预算超概算、结算超预算的老大难问题。

政府投资项目采用全过程工程咨询服务模式，依法依规是前提，核心理念是根据政府投资项目的自身特点，统筹结合现行的基本建设流程、招标采购政策、行业资质管理规定以及BIM技术等内容，对全过程工程咨询服务进行整体策划，改变碎片化的状况，充分发挥全过程工程咨询服务的优势，最终实现政府投资项目获得最大的经济效益和社会效益。