随着经济的快速发展, 城市空间和土地资源已逐步饱和, 上海也从曾经以增量土地为主的大建设、大发展道路走上了以盘活存量空间为主提升城市功能、激发都市活力、改善人居环境的道路。在“十三五”规划全面实施阶段, 上海市政府提出严格控制建设用地规模, 到2020年, 全市规划建设用地总量实现负增长。在建设用地减量化的背景下, 以更新存量用地换取城市发展的空间需求将成为上海“创新驱动, 转型发展”面临的新挑战和新机遇, 面对新时期功能形态和环境品质的进一步优化任务, 以及建筑增量小、公共服务设施缺口大和资源禀赋约束等困难和挑战, 上海政府将进入深度转型新阶段, 相关的政策调整、规划转型和模式创新等急需不断探索。

作为城市更新的重要载体之一, 老旧小区的改造将从成片旧区推倒重建的物质性改造单一目标, 发展成为城市功能和产业结构升级等多元化城市更新目标, 更强调“政府引导、市场运作”方式, 通过引入社会资本, 采用创新的商业模式, 在完善居住条件和环境、提高居民生活品质的同时, 充分提高城市建设用地的经济效益和社会效益。

从适用范围、改造模式、改造内容、改造价值等因素来看, 目前上海老旧小区改造主要包括三种类型:

综合整治主要是针对近五年内不列入拆除或成套改造范围内的公有住房, 主要解决结构 (构件) 损坏, 屋面、墙面渗漏水, 上下水管损坏、堵塞, 路面低洼积水, 电线老化等居住“急、难、愁”问题, 通俗而言就是进行“穿衣、戴帽、换胆、改水、整容”。为保证综合整治工程质量, 降低工程成本, 主管部门引入市场机制, 择优选择施工单位。数据显示, “十三五”期间, 上海将实施各类旧小区综合整治约3500万平方米, 每年受益居民约15万户, 共75万户。

拆除重建适用范围为房屋建筑结构差、年久失修、以不成套公有住房为主或被房屋安全专业检测单位鉴定为危房或局部危险房屋、无修缮保留价值的房屋, 且需经项目范围内专有部分占建筑物总面积三分之二以上、且占总人数三分之二以上的公有住房承租人和业主同意。拆除重建试点项目实施的管理部门为上海市房管局, 建设单位为公房产权单位、委托管理人或区属国有企业。值得注意的是, 上海老旧小区的改造理念已由“拆改留并举, 以拆为主”转向“留改拆并举, 以保留保护为主”, “十三五”期间, 上海将实施不成套为主的旧住房拆除重建改造约50万平方米, 与“十二五”时期相比明显下降。

老旧小区的综合改造是指对城市规划予以保留、建筑结构较好、但建筑标准较低的住房进行综合改造并完善配套设施的行为。改造内容主要包括:将厨卫不独用的旧住房, 通过改造使其能够独用成套的成套率改造;涉及面积及部分承重结构变动的成套旧住房改造。老旧小区的综合改造实施中, 可增加居住小区停车场 (库) 、物业管理用房、小区公共配套设施等内容。老旧小区成套率改造项目需要加层的, 可在原建筑上增加一层到两层, 但目前多采用政府主导, 委托代建单位实施。

老旧小区改造过程中目前主要以加层加梯等形式为主, 但老旧小区综合改造前期需要进行民意调查征求90%以上居民同意方可实施, 然而由于实施改造对于某些居民毫无利益可言造成民意难统一致使改造无法进行, 比如加装电梯的费用原则上由居民按各自楼层高低和房屋面积大小出资, 以6层楼房为例, 四楼为基准出资系数1, 一至二楼均不出资, 三楼出资系数为0.9, 五楼出资系数为1.1, 六楼出资系数为1.2倍, 以此类推, 但虽一至二层居民无需出资加装电梯, 主要反对意见仍集中在一至二层居民, 究其原因, 主要为加装的电梯阻挡了他们北面的视线, 且加装电梯后高层房价的上涨给其带来了一定的心理失衡。

对于售后公房, 其土地使用权、物业权等权利均已属于业主所有, 政府已不是其权利主体。因此, 对其进行改造可能涉及到物权法、不动产法等法律方面的障碍。除用于原有居民成套租赁, 其他的增加出来的面积不允许进入市场出售。目前, 规划部门要求纳入社会公共租赁住房和廉租房的范畴, 不进入市场, 开发商由于没有回报缺乏进入积极性。老旧小区改造的实施主体只能以代建形式参与, 加层后的产权难以归属难以界定。

进行加层加梯、捆绑进行商业开发等旧住房改造必然涉及到整片区域的容积率、土地性质等问题的解决, 背后可能涉及到环保、消防等方面困难, 上海旧住房审批程序全在市级层面, 区规划局控制性详规调整和土地调整等均不在区级层面, 审批监管程序也需突破。开发商参与其中是要求回报, 但容积率等政策控制很严, 收支难平衡。比如目前上海市扩大容积率的改造项目采取一事一议制度。根据控规调控, 中心城区都是2.5左右, 过低的容积率控制降低了社会主体参与的积极性。

随着城市发展的不断进步, 以更新存量用地换取城市发展的空间需求已成为城市土地管理的重要手段, 作为城市更新的重要载体之一, 老旧小区综合改造无疑成为政府、居民和社会资本等利益相关者关注的焦点。从供需角度来看, 资本在推动我国经济发展转型中的起着愈发重要的作用, 作为供给方的社会资本, 其具有充沛的资金和技术资源, 在力求转型发展和发挥自身优势的同时, 追逐值得信赖的合作伙伴和稳健的经济回报;而作为需求方的政府和居民, 则希望在开展城市更新、推动社会经济发展的同时, 解决老旧小区中安全隐患众多、配套设施不足、生活环境不佳等民生问题, 并缓解老旧小区综合改造的资金压力。因此, 通过政府、居民、社会资本的互相合作, 可有效平衡老旧小区综合改造的供需关系, 提升综合改造的经济效益和社会效益, 实现三方共赢。

随着城市更新进程不断推进以及地价和房价的不断上涨, 老旧小区综合改造的资金压力越来越大, 上海“十三五”期间计划完成老旧小区的成套改造、厨卫改造、屋面及相关设施改造等1500万平方米, 涉及房屋结构改造、基础设施和公共服务设施改造等多方面, 若涉及风貌保护区建筑物, 更需要进行修缮保护, 投入成本较高, 政府财政压力巨大。因此, 有必要引入社会资本, 利用创新的商业模式, 有效缓解政府即期资金短缺的困难, 加快推进老旧小区改造的进度。

现阶段的老旧小区改造主要是“自上而下”模式, 未充分考虑到小区内居民的改造需求, 或者即便考虑到居民的诉求, 但受技术等因素制约难以实践操作。引进有资质的社会资本, 不仅可以解决改造技术等问题, 而且依托社会资本的资源, 在老旧小区的智能化、绿色化综合改造以及后续的物业管理方面更能发挥巨大作用, 真正为小区居民提供舒适、便利的居住环境, 提升小区的生活品质。

该种模式也称自平衡模式。社会资本通过对老旧小区房屋质量、结构认证, 以“加梯”带动并实施绿色节能改造, 以“加层”收益平衡增设电梯等综合改造资金缺口。该种模式的盈利点在于, 社会资本可通过加层房屋对外出租或产权出售获得收益。模式的难点在于, 低楼层居民的改造意愿和老旧小区经改造后增加的面积产权归属问题, 尤其是老旧小区包括众多小业主, 情况更为复杂。模式的突破口为:探索构建社会资本与老旧小区业主的利益捆绑开发机制, 即双方成立项目公司, 对于加层房屋对外出租或产权出售的收益, 由社会资本与小区业主代表进行协商, 约定双方收益的分配比例, 实现利益共享, 街道等政府部门可居中协调。

一是在资金层面, 综合改造无需政府财政补贴, 也不向居民收取费用, 根据近期发布的《上海市住房发展“十三五”规划》中要完善购租并举住房体系的要求, 社会资本通过改造增加的房屋面积可考虑进行出租运营, 收回改造成本有效缓解政府在改造资金筹集方面的压力。二是在技术层面, 某些社会资本具有丰富的建筑设计、施工经验, 且拥有上海部分老旧小区初建时的设计图纸, 同时, 经研究, 在规划、建筑、结构及机电安装方面技术上完全可行。

该类模式虽然在我国尚未有尝试, 但与上海类似的东京六本木新城却早已开展相应的改造, 其也是目前亚洲最成功的老旧小区改造典范之一。具体操作如图1:

(1) 超前规划避免频繁改造。六本木新城在改造过程中, 其拆迁谈判用了近14年, 但也是在这14年中, 政府和开发商对项目进行了完善的前期定位、规划、设计, 同时超前、充分细致的规划设计确保了开发完成后的六本木新城能够引领新的生活理念, 使其日后成为一个集办公、住宅、商业设施、文化设施、宾馆、豪华影院和广播中心等为一体的城市综合体。

(2) 重视原业主利益。六本木新城建设周期长达17年, 但施工时间仅3年, 东京都政府和开发商花费了14年的时间, 与400多名原业主成立“恳谈会”、“协议会”, 经过了1000多轮谈判, 最终才促成这一地区的再开发建设。通过灵活采取多种拆迁方案, 项目开发中没有出现钉子户、没有上访更成为六本木新城建设的难能可贵之处。具体而言, 开发商灵活地采取了四种方案:一是货币补偿, 由开发商直接买下土地所有权;二是按协议换算方法, 用新房换原业主的旧房;三是将六本木新城建成一个项目公司, 让不愿接受上述两种补偿方式的业主以土地折价入股, 一起分享土地升值带来的好处;四是前三种补偿方式的混合, 原业主可以将一部分所有权出售后拿钱, 一部分用于换取新房, 剩余部分的所有权入股。

(3) 政府协调达到利益平衡点。东京都政府在六本木项目上, 一直秉承协调人、仲裁者的角色, 保护个人对土地所有权的法律义务。同时, 为保证开发商和原业主的利益均衡, 在六本木项目开发过程中, 东京都政府通过征求民意等办法, 反复调查改造范围和方式, 不断修改开发计划, 甚至把容积率破例提高, 以照顾开发商的利益。

(4) 注重城市功能升级和产业升级。六本木老城区改造前是居民楼群破旧、街道紧缩、交通拥挤, 几乎没有任何地方产业, 像一个东京市的城中村。因此, 六本木在旧城改造的过程中很好地实现了两个目的, 一是老城区的二次城市化;二是产业升级和转型。改造后的六本木新城不仅高楼林立, 居住环境和区域环境都得到很大的改善和美化, 还成为了东京中心的热门旅游区和商业办公区, 创造了很多就业机会, 带动了地区的经济发展。

(5) 注重后期良好营运。六本木新城具有全年度的营销推广计划, 每一季度举办不同的主题活动, 并提前公布下个月的活动计划, 以吸引公众参与, 另外也结合旅游业积极开展地区观光、艺术文化及商业活动。六本木运营主张“城市既是剧场又是舞台”, 因此在六本木新城内的许多地方都可以见到各种开放的公共空间和媒体设施, 包括开放的六本木露天广场与各种媒体及IT资讯设施, 都满足了人们“看”与“被看”的需求。另外, 整个六本木新城内的街道、建筑物墙壁和电梯前也分别设置有大大小小的银幕, 除了显示各种租赁、活动资讯外, 还可以转播表演活动, 播放各种商业广告, 传递信息。

(6) 注重土地空间的高效利用。六本木新城以垂直花园城市为建设理念。开发时价位注重立体化建设以提高土地利用效率。类似音乐厅、电影院等并不需要窗户和太多光线的设施被安排在地下空间, 从而能更有效地利用土地和空间, 还能起到节能效果。在交通网络中, 在规划时就考虑到将地铁交通系统与都市公共交通系统相结合, 并将人的流动放在第一位来考虑, 以垂直流动线来思考建筑的构成, 使整体空间充满了层次变化感。隧道部分是在城区改建时重新建造, 建筑的一楼地表部分被安排作为公交和出租车上下客的区域, 二楼的连廊部分用来做步行的区域。同时考虑人车分流, 使交通更加顺畅。

对整个老旧小区及其周边进行统筹规划, 通过联动改造, 提升周边商业配套品质, 或将部分住宅进行商业化改造, 如改造为商业或民宿。该模式适用于老洋房群落等风貌保护区, 一方面风貌保护区具有土地供应支持政策, 如经认定的保护实施项目可采取带方案招拍挂、定向挂牌、存量补地价等方式带保护保留历史建筑出让, 社会资本较容易操作;另一方面, 老洋房等风貌保护区由于自身的文化历史底蕴, 周边改造为会所、民宿等商业场所更具有市场空间。该模式的赢利点为:通过商业捆绑开发收益, 弥补其他老旧小区改造的成本损失。

一方面, 有利于社会资本通过捆绑开发, 解决资金投入产出平衡问题, 减轻政府老旧小区改造的财政资金压力;另一方面, 社会资本依托其拥有的产业资源, 引进合适的商业等生活服务业业态, 有助于优化完善老旧小区周边的商业配套, 为居民提供更高品质的生活服务, 促进老旧小区的整体升值。

商业捆绑开发已成为不少地区老旧小区改造平衡投入产出的一种模式。虽然在上海尚未开展, 但早在20 07年, 青岛就将市南区云南路片区 (建成于上世纪二三十年代的里院式居住区, 包括10个街坊) 和中岛组团 (企业用地为主, 规划用地性质为商业服务业) 采取捆绑招标模式, 进行捆绑式改造 (图2) 。

青岛云南路区域旧城改造工程可分为两部分内容, 即拆迁工程和新建工程。其中, 拆迁住宅类面积12.4万平方米, 非住宅面积2.5万平方米, 拆迁补偿费用约6亿元。规划新建总建筑面积35万平方米, 包括高层住宅、配套商业设施、社区老年公寓、托幼所等, 新建投资约11亿元。因此, 云南路区域旧城改造总投资约17亿元。

通过区域摸底调查, 项目最终安置房补差及销售收入约12亿元。仅从该项目本身情况来看, 收入难以弥补改造成本, 亏损额高达5亿元。如通过“招拍挂”将拆迁、开发工程委托开发商实施, 将会导致开发成本过高, 被转嫁到拆迁户身上, 使群众利益受损。为最大化地让改造区居民受益, 解决云南路片区改造成本高、亏损大的问题, 青岛市提出了“移丰补欠、区内平衡”的工作思路, 将云南路片与中岛组团进行捆绑式改造。此外, 项目采取了政府主导拆迁、建设、安置的模式, 不以赢利为目的, 由区政府出面担当拆迁人直接面对群众。

捆绑开发地区为中岛组团, 紧靠主城区西部海岸, 属于规划中的商务办公区, 土地开发价值较高。通过测算, 中岛组团拆迁费用约17亿元, 通过土地整理后对外出让可获得28亿元, 收益足以弥补云南路区域旧城改造亏损和偿还银行贷款资金成本。项目采取捆绑的招标模式后, 初步估算总投资高达48亿元。

同时, 在市委、市政府多方协调和指导下, 项目通过政府融资平台争取到国家开发银行的政策性贷款20亿元, 使旧城改造中关键性的资金瓶颈在拆迁前得到全部落实。

“捆绑模式”, 实质是将老旧小区改造中用于融资的商品房开发利用土地使用权出让和安置房的代建权捆绑进行公开招标, 由中标单位组织开发建设, 以此来实现三个一次性, 即一次性拆迁、一次性建设和一次性安置。此模式解决了旧城改造“好地块抢破头, 差地块没人要”难点, 同时也有效解决了旧城改造中资金缺口过大的难题。

社会资本根据政府委托作为改造的实施主体, 全程负责老旧小区综合改造实施以及后续运营和维护更新等, 并以绿色、健康、智慧等新理念接管小区物业管理, 运营停车场、小区APP、社区O2O、社区金融等经营性项目, 为小区居民提供优质服务。该种模式不仅针对单一的老旧小区改造, 还可把周边老旧小区归拢进行统一改造管理, 形成规模效应。社会资本收益一方面来源于政府资金支持 (代建收益) , 另一方面依靠老旧小区后续增值经营服务收益。

一是可以缓解目前财政资金压力, 推动老旧小区大规模改造, 改善城市环境;二是参与综合改造的社会资本一般具有项目总承包资质 (设计施工总承包) , 企业规模较大, 具有一定的资金实力, 而且技术规范, 资源广泛, 可有效降低施工成本, 减少设计与施工的协调;三是与简单的代建模式不同, 社会资本完成老旧小区综合改造后, 还将以创新方式接手小区物业管理, 如打破传统物业管理模式, 将相邻小区进行规模化管理, 可以降低物管成本, 提高服务水准;引入绿色管理、智能物业、智慧养老、智能家居、社区O2O等服务功能, 推动“绿色社区”“智慧社区”建设。

随着房地产市场发展趋于饱和, 小区物业管理成为新蓝海。知名房企万科地产正在进军小区物业管理, 2016年, 万科物业以代管合同形式进驻接管了上海市静安区临汾街道美丽家园试点小区——阳曲小区。

该小区是有着30年房龄的售后公房, 是万科物业在老旧小区改造、物业管理低成本运作模式的一次大胆尝试, 通过政府与企业的携手合作, 打破体制机制障碍, 引入全新的物业管理模式——“睿服务”, 用心服务, 用情做事, 使得老旧社区“补短板”走出新路 (图3) 。万科物业正式入驻曲阳小区一个月之内, 300余吨生活垃圾被从小区中被清运了出去, 在“睿服务”模式下, 基于以“易化”、“智能”、“信托”为导向的“FIT模型”, 依托先进技术设备和互联网技术的运用, 借力信息科技, 变革原有管理模式, 使物业服务更简单, 小区面貌也得到了全面改善, 使得老旧小区变得更加有秩序、更加文明, 让居民们的生活更加美好。未来万科还将进行探索对年代久远的小区进行更新改造, 提供优质服务, 让老旧小区居民享受与时代同步的生活品质。作为中民投旗下重要板块, 中民物业正以物业管理为入口, 以居家养老为主题, 对用户进行深度开发, 逐步渗透全面物流配售和金融理财服务, 在此基础上结合社区O2O平台衍生出的多种业务模式, 共同培育社区服务的生态圈。目前中民物业通过收购上房、上置等物业公司, 间接管理近5亿平方米的社区。

目前, 上海已经出台了《上海市旧住房拆除重建项目实施办法 (试行) 》 (沪房管修[2014]378号) 、《上海市旧住房综合改造管理办法》 (沪府发[2015]3号) 等旧住房改造的管理实施办法, 明确了旧住房拆除重建、不成套旧住房综合改造的内容、管理机构、改造程序、技术要求等, 但对于80年代左右的已成套老旧小区如何改造, 还未有明确的管理办法。下阶段, 成套老旧小区综合改造将成为城市更新的重点, 建议相关部门在试点的基础上, 及时总结经验, 制定出台相关实施细则, 包括成套老旧小区的可改造内容、改造程序、社会资本可参与的模式、改造经费来源、新增房产权属、改造技术标准要求、社会资本参与的支持政策等, 鼓励社会资本积极参与改造。

此外, 虽然上海于2015年5月发布了《上海市城市更新实施办法》, 重点包括完善城市功能, 强化城市活力, 促进创新发展等内容, 但该办法仅为实施指导原则, 并未有后续配套细则出台, 因此建议政府部门根据老旧小区特性, 研究制定老旧小区综合改造的实施细则, 明确牵头部门, 统筹协调改造过程中所涉及的规划、土地、消防、环保等相关部门。

在政策支持方面, 主要是争取规土部门的支持, 在以下几方面进行调整:一是土地性质调整。允许社会资本进行商业捆绑开发改造, 改造过程中部分居住用地可调整为商业办公用地、现代服务业用地, 提高综合改造的整体收益;二是房屋限高调整和容积率提高。允许成套售后公房在改造过程中适当增加1~2层面积, 且增加面积产权归属参与改造的社会资本, 以平衡社会资本改造投入。三是房屋加层的产证办理。售后公房改造好后, 增加面积的产权年限能够较改造之前有所提高, 并可公开对外出售或出租。

一是土地捆绑开发。如借鉴青岛的做法, 实施综合改造捆绑开发模式, 将改造成本高的老旧小区与商业用地进行捆绑开发, 提高社会资本参与的积极性。二是创新土地管理制度。如借鉴深圳城市更新的做法, 改造用地不需另外招拍挂, 可以协议出让方式给原权利人或参与改造的社会资本;未被规划用于基础设施和公共服务设施建设的, 通过规划整合可腾挪置换, 由市相关部门办理相关手续, 出让给其相邻地块的老旧小区改造实施主体, 进行统一更新改造。

随着近年来上海城市发展的不断加速, 既有的建设用地已捉襟见肘, 传统的旧改模式也已无法满足日益增长的居民需求。因此, 社会资本参与老旧小区综合改造势在必行, 将慢慢取代原有的传统旧改模式, 成为协调城市空间发展的主要方式。

通过引入社会资本参与上海老旧小区的综合改造, 盘活存量土地, 可在综合考虑技术可行性、投入产出效益平衡、政策保障等因素的同时, 运用小区业主利益捆绑开发、商业捆绑开发或综合改造+物业管理等不同模式, 进一步推进上海城市更新, 提升城市品质、升级城市功能、激发都市活力、增强城市魅力, 并起到意义重大的示范作用。