自1988年工程监理制开始试点以来, 我国工程建设领域的管理体制发生了深刻的变化。工程监理队伍从无到有, 从小到大, 迅速发展壮大。截止2014年, 工程监理企业从业人员达94万余人, 其中, 注册监理工程师为13万余人。目前, 已在房屋建筑、市政公用、铁道、交通和水利等各类建设工程中普遍实施了工程监理制度, 监理工作取得了明显的成效。但是, 随着时间的推移, 工程监理的一些深层次问题也逐渐暴露出来。主要表现在工程监理的性质相互矛盾、监理工程师的角色模糊不清、工程监理的三大控制目标难以实现、业主的行为不规范和工程监理的阶段范围不明确等。这些问题的产生导致我国监理工作的范围越来越狭窄, 监理人才流失严重;工程监理的基本任务即“三控”“两管”“一协调”无法全面落实;监理工程师正扮演一个质检员或安全员的角色。因此, 研究工程监理存在的这些问题, 完善工程监理制度, 对促进我国工程监理行业健康发展有着重要的现实意义。

1 工程监理制度存在的问题分析

1.1 工程监理的性质分析

我国工程监理制度设计之初时工程监理的性质有四条, 分别是独立性、公正性、服务性和科学性。

1) 工程监理的独立性

所谓工程监理的独立性是指工程监理企业是一个独立的法人, 与业主、承建商没有隶属关系。当监理企业承揽业务后, 与业主签订监理合同, 独立地开展工作。《工程建设监理规定》 (第十八条) 规定, 监理单位应按照“公正、独立、自主”的原则, 开展工程监理工作, 公平地维护项目法人和被监理单位的合法权益。《建设工程监理规范》 (GB50319-2000) (以下简称《2000版监理规范》) 总则第1.0.5条也做出相应的要求:工程监理企业按照“公正、独立、自主”的原则开展监理工作, 维护建设单位和承包单位的合法权益。这似乎意味着工程监理企业是独立于业主与承建商的第三方。 然而, 事实并非如此。根据工程监理的定义, 监理企业是受业主的委托开展监理工作, 监理的权力部分来自于业主, 监理企业的薪酬也由业主发放。监理工程师所做出的重要决定必需通过业主批准。比如, 监理工程师发出的建设工程的暂停令和复工令需通过委托人 (业主) 同意等。因此, 监理企业的独立性是独立于承建商而非业主。

2) 工程监理的公正性

工程监理的公正性在我国相关法律法规、标准规范中都有论述。 中华人民共和国建筑法 (以下简称《建筑法》) 第三十四条规定:工程监理单位应当根据建设单位的委托, 客观、公正地执行监理任务。《2000版监理规范》1.0.5条款如下:监理单位应公正、独立、自主地开展监理工作, 维护建设单位和承包单位的合法权益。《工程监理规定》 (第四条) 规定:从事工程工程监理活动, 应当遵循守法、诚信、公正、科学的准则。《建设工程委托监理合同》 (示范文本) (GF-2000-0202) (以下简称《2000版监理合同》) 第五条和第十九条分别做了如下规定:监理人在履行本合同的义务期间, 应认真、勤奋地工作, 为委托人提供与其水平相适应的咨询意见, 公正维护各方面的合法权益;当委托人和承包人发生争议时, 监理机构应根据自己的职能, 以独立的身份判断, 公正地进行调解。 虽然我国法律法规、标准规范对工程监理的公正性作了明确的规定, 然而, 如前所述, 工程监理机构在从事监理业务期间并不能独立于业主, 怎么能体现公正性呢?

3) 工程监理的服务性

我国监理制度规定, 工程监理企业接受业主的委托, 即只为业主服务, 而不接收施工企业的委托为其提供管理服务。《建筑法》第三十二条规定:建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同, 对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面, 代表建设单位实施监督。《工程监理规定》第十八条规定:工程监理是一种高智能的有偿技术服务。 工程监理既然代表业主并且服务于业主, 如何独于业主呢?尤其是当业主与承建商发生争议时, 如何以独立的身份判断, 公正地进行调解呢?因此, 工程监理的服务性与独立性、公正性逻辑上存在者矛盾。多年的实践也证明这一点。因为业主始终认为:既然监理机构为业主服务, 就应该服从业主的命令和意志。所以在监理工作中, 经常会出现业主违规操作, 不执行监理指令的现象。

4) 工程监理的科学性

所谓科学性是指监理工作具备科学的管理思想、理论、方法和手段。主要表现在监理人员具备扎实的专业技术知识, 丰富的工程实践检验, 是有一群高学历、高素质人才组成;监理企业有健全的管理制度, 由管理能力强、经验丰富的人员担任领导;监理机构积累了足够的技术经济资料和数据。监理工程师具备科学的工作态度和严谨的工作作风, 并且能够实事求是、创造性的开展工作。 然而, 由于种种原因, 在现阶段, 工程监理的科学没有体现出来, 主要表现在监理企业缺乏高智能的复合型人才。就学历层次而言监理人员较科技研发、工程设计人员低;就实践经验而言, 又不如施工技术人员。

1.2 工程监理的基本任务分析1) 工程监理的三大控制目标

我国工程监理的中心任务是控制工程项目目标, 即控制工程项目的投资、进度和质量目标, 即监理工作的“三大控制”。然而, 由于目前业主对监理工程师的不信任以及监理工程师本身的道德修养、知识水平和职业素质等较低, 多数业主不把投资控制权交给监理工程师, 而掌握在自己的手中。然而, 工程项目的投资控制与进度控制密切相关, 如果没有投资控制权, 进度控制也就无法进行。比如, 承建商按进度计划, 完成阶段性施工任务, 理应获得劳务报酬, 但是业主往往不按合同约定支付施工进度款, 导致承建商无法按进度计划实施后续施工任务。这就是当前监理工作的“三控制”变成“一控制” (质量控制) 的原因。 2) 合同管理 合同管理本应该是监理工程师的基本任务之一, 合同纠纷也是施工过程中经常发生的事件。在FDIC合同条件下, 合同管理是工程师工作的核心。然而, 如前所述, 监理工程师受业主的委托并服务于业主, 不是独立的第三方, 如何进行合同管理?尤其是当业主与承建商发生争议时, 监理工程师能站在公正或公平立场上处理他们之间的纠纷吗?答案是否定的。所以, 从全国范围来看合同管理是纸上谈兵的事。虽然, 在监理投标文件中和监理规划中, 都有合同管理的详细内容, 但是在实际工作中, 合同管理如同虚设。比如, 合同管理有一项重要的工作内容是索赔。在施工过程中索赔事件也会经常发生, 包括工期索赔和费用索赔。但是, 如果发生了由于业主原因导致的索赔事件, 监理工程师也往往看业主脸色行事, 不敢得罪业主。即使监理工程师按合同约定做出了处理决定, 业主也不会执行。久而久之, 承建商不再期望监理工程师处理索赔事件, 转向司法处理。

1.3 工程监理的阶段范围

我国建立工程监理制度的最初构想是对工程建设实施全过程、全方位的监理, 即:从项目决策阶段的可行性研究开始, 到设计阶段、招投标阶段、施工阶段和工程保修阶段都实行监理。然而, 几十年的监理实践表明:监理工作一直停留在施工阶段。原因是多方面的。首先, 监理行业缺乏能够全过程进行监理的复合型技术人才。如上所分析, 由于监理人员的地位、待遇和权威不是监理制度设立之初人们所期盼的, 所以监理企业吸引不了的高智能技术人才。其次, 我国强制监理的阶段是施工阶段, 第三, 有关的监理的法律法规、标准规范是针对施工阶段制定。

2 工程监理制度演变的背景分析

2.1 工程监理从公正性到公平性的变化

我国工程监理制度的建立是借鉴了FIDIC合同条件。比如《2000版监理规范》和《2000版监理合同》) 中关于工程监理公正性的定位是根据FIDIC土木工程施工合同条件第四版 (以下简称FIDIC1987, 俗称红皮书) 第2.6条款制定。FIDIC1987第2.6条款规定:“无论在何处, 需要工程师根据合同行使他的职权: (a) 作出决定, 发表意见或同意; (b) 表示满意或批准; (c) 决定价值; (d) 采取其他可能影响业主或承包人的权力和义务的行动时, 工程师应根据合同规定的条款并考虑所有的因素, 公正行使上述职权”。然而, FIDIC1987在使用多年之后受到了工程界和法律界学者的批评和质疑。美国一家律师事务所的律师Chau Ee Lee认为:工程师既然为业主服务又从业主那里获得薪水就不可能在业主与承建商之间保持公正, 尤其是承建商与业主发生争议时。为此, 1999年出版的FIDIC合同条件 (以下简称FIDIC1999, 俗称新红皮书) 第3.5条款修改了工程师了这一职权。FIDIC1999第3.5条款规定:无论何时, 当合同条件要求工程师按照本款规定对某一事项作出商定或决定时, 工程师应与合同双方协商并尽力达成一致。如果未能达成一致, 工程师应按照合同规定在适当考虑所有关情况后作出公平的决定。而且, FIDIC1999取消了工程师解决承建商与业主发生争议的权力。为了顺应FIDIC合同条件的变化, 重新修订的《建设工程监理规范 (GB/T50319-2013) (以下简称《2013版监理规范》新增了1.0.9条款。该条款规定:监理单位应守法、诚信、公平、科学地开展监理工作, 维护建设单位的利益, 不损害承包单位的合法权益。《2013版监理规范》而把“公正”把改成了“公平”。相应的, 《建设工程监理合同 (示范文本) 》 (GF-2012-0202) (以下简称《2012版监理合同》) 取消了《2000版监理合同》关于监理人 (注:这里的监理人指的是监理企业、监理工程师和监理机构的总称) 公正性的属性, 取而代之是监理人应遵循职业道德和行为规范、工程建设有关标准及本合同履行职责。但是, 这种改变是否起到应有的作用值得商榷, 因为, “公正”与“公平”并没有本质的区别。正如学者Hoyle评价FIDIC1999中的3.5条款一样:该条款没有实质性的变化, 只是粗略地修补了工程师的角色, 工程师在业主与承建商之间继续为维持了二元性的特征。何况, 我国2011修订的《建筑法》关于工程监理公正性的条款并没有改变。

2.2 新增安全生产管理职责

关于监理企业是否在施工现场履行安全生产管理职责一直是监理行业争论不休的话题。工程监理制度建立之初没有把安全生产管理纳入监理的范畴。但是上世纪末, 工程建设飞速发展的同时, 建设工程安全事故也频频发生。比如1999年10月, 南京电视台在施工时脚手架垮塌, 造成6人死亡, 一人重伤, 33人轻伤的重大安全事故。为了遏制安全事故频发的势头, 国务院于2004出台年了《建设工程安全生产管理条例》 (以下简称《条例》) 。《条例》第十四条首次把监理企业与监理工程师纳入承担安全生管理责任的范畴。然而, 这在监理行业引起了很大的反响和争议。部分学者认为, 根据国际惯例, 工程监理属于咨询服务行业, 不应参与施工现场的安全生产管理。还有的学者认为, 虽然《建设工程安全生产法规》明确了工程监理企业承担安全生产管理的责任, 但其法律依据不足:《建筑法》没有明确规定工程监理企业承担安全生产管责任, 而《安全生产法》第四条和第五条也只规定了生产经营单位 (承建商) 及其负责人对安全生产负责。在随后的几年里, 监理工程师承担安全生产的责任呈现扩大化的趋势。为此, 原建设部出台了《关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见》 (建市[2006]248号) (以下简称《安全生产监理责任的若干意见》) 。《安全生产监理责任的若干意见》对《条例》中监理单位和监理工程师承担安全生产监理责任做了细化和说明, 并界定了其责任范围。但是, 这一时期对安全监理的称呼五花八门, 有的监理教科书称安全监理为安全控制, 和质量、进度、投资、并列为“四大控制”;有的称之为安全监督或安全监察等。这些称谓都有失偏颇。建设工程的安全与质量、进度、投资的性质不同, 它不符合PDCA控制原理。所以, 称安全监理为安全控制不妥。而安全监督或安全监察属于政府行为, 不属于监理企业的工作范畴。为此, 《2013版监理规范》吸取了各种意见后, 把安全监理称之为安全生产管理。

2.3 监理工程师任职资格的变化

近几年报考注册监理工程师的人数逐渐减少, 已无法满足监理市场的需求。全国报考监理工程师的人数, 从2003年的10万, 迅猛下降到2009年的不足5万人。国家不得不降低监理工程师的门槛。《2013版监理规范》只要求总监理工程师为注册监理工程师, 而对总监理工程师代表和专业监理工程师降低了要求, 即只要满足中级职称和经过监理培训取得监理培训证书就能任职监理工程师。

2.4 决策阶段与设计阶段的监理业务已被其他部门取代

随着建设市场发展和一系列相关法律法规、标准规范的出台, 各地已相继成立了工程造价事务所或咨询公司等。建设单位或业主在决策阶段的可行性研究方面的业务已被以上单位或机构承揽。另外, 为保证设计阶段的工程质量, 在政府主导下, 县级以上建设行政主管部门都成立了审图办公室, 对设计单位提交的设计文件是否满足国家标准规范的强制性条款进行审查。

3 完善工程监理制度的措施与建议

监理需要重新定位, 相关法律法规需要完善, 相关体制机制需要健全。

3.1 监理企业与监理工程师的独立性问题

监理企业与监理工程师到底属于哪一方, 是代表业主还是独立的第三方?根据以上分析这个问题目前仍然没有得到解决。相关法律法规就这一问题存在相互矛盾的地方。如果要扭转目前监理行业的困境, 充分发挥是工程监理在工程建设方面的作用, 建议从法律法规层面规定监理企业和监理工程师不代表业主, 是独立的三方。传统的监理、业主和承建商之间的关系如图1所示, 呈等腰三角形。由于监理企业是受业主的委托并为业主服务, 所以监理企业始终和业主的关系要靠近一些。这就是监理企业与监理工程师不能独立的根本原因。而新型的监理、业主和承建商之间的关系如图2所示, 呈等边三角形。其变化之一是监理企业不是受业主的委托, 而是规范业主的行为。多年的监理实践表明:业主的行为不规范甚至违纪违法, 给工程建设带来负面影响, 却长时间得不到有效的约束, 是因为建设市场缺乏对业主的约束机制。只有引入监理工程师对业主的行为进行监督和规范, 这种情况才能改变。变化之二是监理工程师不仅要监督承建商在工程建设方面的活动, 还要服务于承建商。只有使监理工程师独立于业主, 他才能做到公正或公平, 才能有效地全方位地开展监理工作。由于监理工程师是为双方服务, 监理酬金应由业主和承建商共同承担, 双方各承担一半。

3.2 安全监理的问题

虽然《建设工程安全生产法规》和《2013版监理规范》已经把把安全监理的职责纳入了工程监理的任务之中。但是, 仍然有不少业内人士对此提出质疑, 认为我国的工程监理类似于国际上的工程咨询或项目管理, 不应该承担安全生产责任。然而, 面对施工现场不断频发的安全生产事故的严峻形势, 从国情出发, 监理企业与监理工程师应当承担安全生产的责任。只是应从法律层面明确监理企业与监理工程师职责并界定其职责范围。虽然早在2006年原建设部出台的《安全生产监理责任的若干意见》就已经界定了监理企业与监理工程师安全生产责任, 但是, 由于是部门规章, 其法律地位较低, 各地在处理近几年发生的建筑工程安全生产事故的时候对监理工程师的处罚仍然偏重。比如, 2010年在上海某高层住宅大火事件中, 总监理工程师的量刑与项目经理一样重。这就混淆了生产者与监管者的责任。建议《建筑法》与《安全生产法》明确监理企业与监理工程师的责任并科学合理地界定其责任范围。 图1 建设市场传统三元模式 图2 建设市场新型三元模式

3.3 工程监理的阶段范围问题

工程监理是局限在施工阶段还是覆盖全过程?答案应该是前者, 尽管监理理论囊括了决策、设计、招标、施工和保修等全过程。近些年来, 为了振兴监理行业, 原建设部出台了一系列关于监理企业向项目管理转换的部门规章。比如, 2003年, 原建设部印发了《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》;2008年, 住建部印发了《关于大型工程监理单位创建工程项目管理企业的指导意见》的通知, 都是鼓励监理企业升级转行, 开展全过程的项目管理。一时间, 很多监理企业为了拓宽业务范围, 纷纷改变名称, 把监理公司改成了项目管理公司。然而, 多年的实践表明, 那些改换名称的监理企业仍然没能进行全过程监理工作。把工程监理局限在施工阶段是否是屈从于监理现状?显然不是, 而是根据中国的国情, 根据工程监理应起到主要作用所作出的合理选择。工作监理的作用首先是促使承建商保证建设工程的质量并防止施工现场安全事故的发生, 其次是为业主提高投资效益, 而施工阶段是建设工程质量与安全事故的高发期。《建筑法》规定我国实施强制监理并把监理工作放在施工阶段就是考虑了这个因素。而全过程的项目管理不能替代施工阶段的工程监理, 前者是市场行为和自愿的, 后者是政府行为和强制的。建议监理教材应和法律法规、标准规范相互协调一致:工程监理的阶段范围是施工阶段。

4 结论

根据以上分析与研究, 工程监理制度应从以下几个方面发生变化: 1) 重新定义工程监理性质中“服务性”的概念, 由传统观念中监理工程师只为业主服务改为既为业主服务, 又为承建商服务。监理酬金由业主和承建商双方共同承担。这是监理工程师保持“独立性”与“公正性”或“公平性”的前提条件。 2) 重新定位监理工程师的角色, 监理工程师不代表业主, 不受业主的委托, 是独立的第三方。 3) 在工程监理中引入监理工程师对业主的约束机制, 即监理工程师不仅监督管理承建商的建设活动而且要规范业主的行为。 4) 从法律层面明确和界定监理企业和监理工程师承担的安全生产责任与范围。 5) 法律法规、标准规范和监理理论应相互协调, 明确工程监理的阶段是施工阶段。