1 引言

PPP (政府和社会资本合作) 模式有利于调动市场积极性、防范政府债务风险、发挥政府引导作用, 近年来在我国公用事业领域得到了广泛的应用。由于PPP模式遵循“将专业的事情交给专业机构处理”的原则, 由此产生的海量咨询需求既为造价咨询单位可持续发展提供了难得的机遇, 也带来了新的挑战。唯有认清形势, 厘清PPP项目咨询业务与传统造价咨询业务之间的关系, 联系实际进行相应的改造与创新, 才能满足PPP项目咨询业务的需求, 促进造价咨询企业健康发展。

2 PPP项目咨询业务概述

PPP项目咨询业务是在PPP项目的全生命周期内, 遵循国家现有政策和操作指引, 根据项目所处的不同阶段, 为政府机构、社会资本方及SPV公司提供全方位的专业的咨询服务, 从而促进项目顺利推进。PPP项目咨询与传统造价咨询有着密切的联系, 同时又有其特殊的内容和咨询要求。

2.1 PPP项目咨询业务与传统造价咨询业务的联系

项目建议书、可研报告、概算审查、项目预结算编审和项目跟踪审计、司法鉴定是多数造价咨询单位的传统主营业务, 也是PPP项目不可或缺的工作内容。 就PPP项目咨询而言, 咨询机构需辅助政府主管部门对PPP项目的必要性和需求分析进行研究, 对投资估算与资金筹措进行编制, 对招标方案和财务模型进行设计, 从而完成PPP项目建议书和可行性研究报告。投资估算部分除了比较关注项目投资内部收益率、净现值、项目回收期外, 更加重视社会资本方内部收益率和特许经营期的测算等方面的内容;PPP项目的跟踪审计除关注工程设计变更及经济签证计量审核等项目建设审计业务外, 还包括对项目公司的财务审计和绩效考核。

2.2 造价咨询单位参与PPP项目各阶段咨询业务内容

除传统的造价咨询主营业务外, 造价咨询单位可参与PPP项目各阶段咨询业务内容如下: (1) 项目识别阶段的主要功能是挑选适合采用PPP模式的项目, 可参与的工作包括协助委托方申报PPP入库, 物有所值和财政承受能力论证; (2) 项目准备阶段是为项目实施做好准备工作, 可参与主要工作内容为项目实施方案的编制, 其中重点的工作步骤包括合理分配项目风险, 选择合适的项目运作方式, 选择合适的采购方式, 制定合理的交易结构, 设计合理的回报机制; (3) 项目采购阶段可参与的主要工作内容包括资格预审、采购文件编制、响应文件评审、谈判与合同签署, 其中重点的工作步骤包括充分的市场测试, 设置合理的资格预审条件和核心边界条件; (4) 项目执行阶段可参与的主要工作包括融资管理、绩效监测与支付、中期评估, 其中重点的工作步骤包括风险管控, 设计合理的绩效考核机制; (5) 项目移交阶段可参与的主要工作内容包括移交准备、性能测试、资产交割和绩效评价。 就现有实操情况来看, PPP项目咨询, 是指造价咨询单位接受政府方的委托, 围绕编制PPP项目两评一案, 代理政府采购而进行的一系列咨询服务, 其最终服务成果以完成社会资本采购, 签订政府与社会资本合作合同为标志。

3 造价咨询单位参与PPP项目咨询业务的SWOT-PEST分析

PPP咨询服务的巨大市场需求将是造价咨询行业的一个新的增长极, 但造价咨询单位与管理咨询单位等PPP咨询机构相似程度较高, 研究如何提升造价咨询单位参与PPP项目咨询业务的竞争力对于促进其可持续发展有战略性的意义。基于此, 本文用SWOT-PEST分析法对造价咨询单位参与PPP项目咨询业务的诸多发展因素进行探讨, 从而掌握造价咨询单位所面临的宏观环境, 发现自身的不足, 并提出针对性的对策和建议。

3.1 SWOT-PEST模型的构建

SWOT指的是优势 (Strength) 和劣势 (Weakness) 及面临的机会 (Opportunity) 和威胁 (Threat) , PEST则是从政治 (Political, 含法律) 、经济 (Economic) 、社会 (Social) 和技术 (Technological) 方面介绍造价咨询单位开展PPP所处的环境, 具体矩阵模型见表1。

3.2 SWOT-PEST模型分析

3.2.1 造价咨询单位参与PPP项目咨询业务的优势

(1) 整合政府资源的能力强

不少造价咨询单位为国企改制转型的企业, 与当地发改、财政部门、审计部门保持了良好的联络与服务关系, 具有掌握、吃透政策信息, 提早介入项目, 做好前期准备的先天优势。

(2) 整合社会资本方信息能力较强

不少造价咨询单位在工程审计业务开展过程中, 掌握了大量的项目承建商的信息, 在PPP新形势下, 很多承建商由投标人转变成社会资本方, 这些信息如果加以整合, 可以促进项目更好地落地。

(3) 项目内容更熟悉, 建设咨询经验更丰富, 业务类型更相关

造价咨询单位有多个领域的项目实践经验, 更加熟悉项目的建设流程, 更加了解咨询服务的行业规则, 因此能够更好地分析项目的必要性和可行性, 进而提出符合PPP项目实际情况的实施方案。

(4) 成本测算更准确, 项目招采更高效

物有所值评价需要测算PPP项目全生命周期内净成本的现值, 并与公共部门比较值 (PSC值) 进行比较, 进而为政府决策提供数据依据;社会资本方需要进行测算和分析, 进而为商务报价提供数据支持;同时, 金融机构也需要准确预测项目公司的现金流, 而造价咨询机构在合理测算建设成本方面更具有优势;此外, 多数造价咨询单位也开展招标代理业务, 丰富的政府采购经验有利于保证PPP项目招采程序正当, 而且对于在项目竞争性磋商中涉及到技术方案的部分, 造价咨询单位专家优势明显, 更有利于选择优秀的合作方。 表1 造价咨询单位参与PPP项目咨询业务的SWOT-PEST矩阵 下载原表

3.2.2 造价咨询单位参与PPP项目咨询业务的劣势

(1) 政治资源地域性特征明显

造价咨询公司的政治资源具有地域性, 但本区域的PPP项目数量有限, 开拓其他地区市场显得尤为重要。由于PPP项目体量庞大, 牵扯利益众多, 政府相关部门高度重视PPP项目申报、推荐、储备和实施工作, 很多地区都构建了本地区咨询机构库, 所以造价咨询单位竞逐不同地区的PPP项目会更加困难。

(2) 金融支持服务存在不足

PPP融资是全方位组合融资, 融资形式多, 融资机构广, 融资工具呈现多元化。银行贷款、信托计划、债券融资等融资模式几乎涉及到全部的金融工具和融资机构;PPP融资是全流程融资, 项目公司成立需要股权融资, 项目建设需要建设贷款, 项目运营期需要资产证券化, 项目退出需要并购贷款等。因此, 与会计师事务所相比, 造价咨询单位在引入金融机构和作为顾问协助发债和资产证券化方面都存在不足。

(3) 造价咨询业务供给与PPP项目咨询需求不能完全匹配

传统造价咨询业务多为建设工程预、结算的编制和审核、工程量清单的编制、进度款的计量与支付、工程造价经济纠纷的鉴定服务等工作, 而与PPP两评一案有关的可研编制、概算审查业务却鲜有涉及, 这些传统的造价咨询服务倾向程序化, 咨询成果倾向模板化, 业务供给倾向低端化, 与PPP项目所需要的咨询服务还有较为明显的区别。

(4) 人才技能不全面

PPP项目运行方式、回报机制、采购方式和风险分配的分析和测算, 项目合同及一系列附属协议的起草对从业人员技术、财务和法律水平提出了更高的要求;与社会资本方和政府官员进行顺畅的沟通也需要从业人员良好的语言文字能力和沟通技巧;不断更新的操作指南, 税收政策和金融政策更需要从业人员有较强的知识学习能力, 而造价师往往精通于某专业领域, 持续学习和多领域拓展能力和动力都存在不足。

3.2.3 造价咨询单位参与PPP项目咨询业务的机会

(1) 政府扶持力度大

中央接连发布了一系列鼓励及规范PPP发展的文件, 不断释放肯定性的信号, 财政补贴和引导基金力度不断加大, 行政审批环节逐渐减少, 既促进了PPP项目的推广, 也为造价咨询单位发展提供了广阔空间。

(2) PPP项目咨询业务附加值高、收费较高

目前PPP项目还属于项目管理领域的高端业务, 其咨询服务费用与投资额和难度系数有关, 其基准参考价格如表2所示。相较于传统造价咨询业务, PPP项目咨询业务收费比较可观。

(3) 咨询业务数量可观

截至2017年9月末, 按照要求审核纳入项目库的项目即全国入库项目14220个, 累计投资额17.8万亿元, 覆盖31个省 (自治区、直辖市) 及新疆兵团和19个行业领域。PPP示范项目总体推进情况良好, 落地项目数和投资额逐月增加。项目市场规模进一步增加, 咨询业务数量相当可观。

(4) 更容易利用现代建筑技术手段合理预测市场需求

PPP项目实施方案需要预测分析该项目的市场需求, 从而为项目决策提供基础, 在当今大数据的时代背景下, 造价咨询公司通过接触不同类型的工程业务, 积累了大量的工程建设数据指标。此外, 不少造价咨询单位已经开始利用BIM技术构建项目信息管理系统来开展面向PPP项目的全生命周期咨询业务, 这都为合理预测市场需求提供了数据保障。

3.2.4 造价咨询单位参与PPP项目咨询业务的威胁

(1) 国家未出台PPP项目咨询服务机构准入标准

目前来看, 进入PPP项目咨询服务市场的机构主要有以下几类:一是高校科研团队及其他;二是会计师事务所;三是资产、房地产土地评估机构;四是造价咨询机构;五是招标代理机构;六是管理咨询机构;七是律师事务所。 由于PPP咨询机构准入标准有关的法律条文却迟迟未能问世, 这使得PPP咨询行业的竞争趋于白热化。 表2 PPP项目咨询服务收费 下载原表

(2) 为抢占市场, 频现恶性竞争

PPP项目咨询本身是一项对政策掌握、专业经验、操作技能、执业操守等方面要求都很高的第三方服务, 但现状却是很多从业机构拿项目靠低价竞争, 甚至与潜在社会资本方串通或为政府方利益输送的方式等违规违法手段竞争业务;做项目靠“拿来主义”, 导致PPP合同过于简单粗糙, 甚至有违规条款, 风险识别不够合理, 实施方案可操作性不强。东营港区进港航道及导堤工程PPP项目, 中铁建港航局以零回报零利率夺标, 创下双零中标的纪录, 这严重扰乱了PPP咨询服务市场秩序, 影响了项目的后期实施效果和效率。

(3) 综合技能人才储备不足

PPP项目咨询对专业的复合程度要求比较高, 除了具备金融、工程、法律、造价等专业能力, 还需要具有良好的沟通及持续学习能力。PPP咨询业务的大量涌现使得全过程咨询的需求增多, 这对造价咨询单位的人才储备提出了极为严峻的挑战。

(4) PPP项目涉及专业领域较广, 对经验提出了更高的要求

PPP项目多集中在轨道交通、医疗养老、市政建设、生态环境治理和管网改造等领域, 专业跨度大, 而造价咨询单位传统业务多集中在房建领域, 基础设施领域经验相对不足。

4 造价咨询单位参与PPP项目咨询业务的对策建议

4.1 多管齐下, 提高业务承揽能力

4.1.1 主动出击, 发挥平台优势, 承担政府与社会资本方的桥梁 (SO对策)

公司应充分利用所拥有的背景优势、人脉资源和数据资源优势, 主动承担起政府与社会资本方沟通的桥梁, 一方面为政府筛选和推荐PPP项目, 另一方面替政府向社会资本进行项目推介, 推动PPP项目落地, 从而在项目筹划阶段获取相关信息, 较早地介入到项目中去, 主动为业主免费提供前期政策、程序咨询服务, 赢得业主的认可, 进而提供可研、概算审查、两评一案、招采、清单编制、跟踪审计、结算等“一揽子打包”服务, 迅速抢夺项目资源。

4.1.2 抱团发展, 扩大影响力, 积极抢占市场份额 (WO对策)

造价咨询公司在自身咨询、招标、造价业务做强的基础上, 积极整合外部专业资源, 与多家律师、会计师事务所建立战略伙伴和长期合作关系, 随时为项目组提供必要的专业支持, 从而减少短板, 抱团发展, 提高竞争力, 力争为政府和社会资本方做好全过程服务。同时, 与知名高校开展以PPP为重点领域的校企合作, 建立专家顾问团队, 加大对政府财政扶持政策研究力度, 为各级政府和社会资本方举办PPP相关培训、讲座和交流会, 提供政策咨询等增值服务, 还可以设立“高校毕业论文PPP主题引导计划”, 从而不断扩大公司在PPP项目咨询业界的影响力。

4.2 多措并举, 稳步提升业务水平

4.2.1 加强人才培养, 采用“两条腿”走路模式 (WT对策)

一方面对造价咨询人员在传统业务类型上进行转型培养, 补齐短板, 承担设计概算评审工作和可研业务, 在做好房建的基础上积极拓展市政道路、园林绿化、高速公路、水利水电、通信等其他专业, 有步骤地开发造价数据指标管理系统, 不断丰富积累造价指标;另一方面充实PPP咨询团队实力, 尤其是引进复合型业务骨干和具有创新研究能力的硕士、博士人才, 实现业务的正常推进和储备人才的有序培养, 从而做好人才的储备工作。

4.2.2 提高服务质量, 拒绝“跑马圈地”, 树立良好PPP咨询口碑 (ST对策)

公司在项目经验匮乏、人手紧张、专业配合不足的时期, 承揽业务时切莫“大包大揽”, 更不能为节约成本大量聘用无PPP理论知识和实操经验的人员, 导致提供的服务“偷工减料”, 应从最初的模仿开始, 加强学习掌握国家最新政策法规, 做好本地化服务, 树立良好的口碑;公司在项目经验较丰富的情况下, 切莫用“大公司的小团队”去敷衍客户, 更不能随意更换项目服务团队, 只为追求冒进挣快钱, 应提高服务质量, 做好项目总结, 形成行业PPP咨询特色, 维护公司的口碑优势。