1 引言

近年来住建部开展了一系列“工程质量治理行动”, 房屋建筑工程质量得到较大提升, 但是工程质量保修投诉依然是个热点问题。根据政府有关管理部门统计, 涉及屋面、外墙、厕所和厨房漏水;内部墙体开裂、空鼓和脱落;地砖和墙砖空鼓及平整度差等使用功能投诉仍是重点, 占比70%左右。如何解决并处理好房屋建筑工程质量保修问题, 合理维护业主工程质量保修权益, 已成为必须要解决的社会焦点问题。 根据我国《建筑法》、《建设工程质量管理条例》和《房屋建筑工程质量保修办法》等法律法规的规定:房屋建筑工程实行质量保修制度。在建设工程办理交工验收手续后, 对于保修范围和保修期限内, 出现房屋建筑工程质量不符合工程建设强制性标准以及合同约定的质量缺陷问题, 施工单位应当履行保修义务;对于保修期外, 根据《住宅专项维修资金管理办法》规定, 住宅专项维修资金应当专项用于住宅共用部位、共用设施设备的维修、更新和改造。因此, 按照相关建设法律法规对于保修期内、外的规定, 貌似合情合理、顺理成章, 但实际执行中困难重重、步履维艰, 业主的工程质量保修权益很难保证。 在相关文献阅读基础上, 发现大多数文献研究重点放在了保修期内房屋建筑工程质量保修, 并指出了该阶段存在的问题, 如:质量问题责任单位不明确、保修服务质量低、缺乏缺陷责任鉴定能力、保修金过高、缺乏受损评估和赔偿机制等, 并对相关问题的解决提出了相应建议和对策。对保修期外业主工程质量保修鲜问题有提及, 且处理方式与解决对策不足。将工程质量保修期内、外一并研究的, 更是几乎没有涉及。

2 房屋建筑工程质量保修存在的问题

根据《房屋建筑工程质量保修办法》、《住宅专项维修资金管理办法》和《建设工程质量保证金管理办法》等法律法规的规定, 自房屋竣工验收交房后, 房屋建筑工程的质量保修状况如表1所示: 表1 房屋建筑工程质量保修情况 下载原表 在实际执行过程中, 当前房屋建筑工程质量保期内、外普遍存在以下问题:

2.1 工程质量保修期内存在的问题

(1) 责任追责困难。保修期内出现的质量缺陷, 由原施工单位进行先行维修, 后由缺陷责任单位进行维修费用及赔偿的承担。缺陷责任单位可以是原施工单位, 也可以是原勘察设计单位、建设单位、监理单位和使用单位等。但由于房屋建造复杂性, 导致质量缺陷原因众多, 究竟谁是责任单位或责任分摊的确定, 以及最终进行赔付的程序等十分复杂。而对于出现重大质量安全事故和不具备经济赔偿能力的责任方, 往往是政府为工程质量不合格买单。同时, 更加剧了为避免承担责任相互扯皮, 相互推诿, 甚至出现了该修的不修, 用拖延时间的办法来混过保修期等状况, 严重导致质量缺陷得不到及时维修, 业主权益得不到保护。 (2) 现有保修制度难以落实。《建设工程质量管理条例》中约定了工程质量保修的最低年限, 至少2年, 有的5年, 对基础和主体结构保修更是终生保修。但随着当前国家加大对建筑企业简政放权、减轻企业负担力度加大, 工程质量保证金的预留比例进一步下降为3%, 另外也约定了缺陷责任期的概念, 只要缺陷责任期 (一般为1年, 最长不超过2年, 由发、承包双方在合同中约定) 已满, 就可以进行保修金的返还。这在一定程度上缓解了施工企业流动资金周转速度, 减轻了负担, 但也弱化了保修期内的资金保障能力, 加剧了房屋建筑工程质量保修实施的困难。 (3) “项目公司”模式对质量保修不支持。建设开发企业多采用“项目公司”的住宅项目开发建设运营模式。房子卖出后, 项目公司被注销或变卖。这导致了建设单位对承担工程质量意识的薄弱和缺少对其承担责任的约束。根据2013年国家工商总局发布的报告指出, 房地产开发企业的平均寿命仅有4.49年, 而建筑业施工企业的平均寿命仅有5.32年。当发生工程质量问题后, 责任主体消失, 致使责任无法追溯, 因此当前“项目公司”模式对房屋建筑工程质量保修的实施极为不利。

2.2 保修期外质量维修存在的问题

据相关报道, 全国住宅专项维修资金的使用率仅在1%左右, 使用效率极低。这是因为住宅专项维修资金使用门槛较高, 造成资金“使用困难”, 致使无资金使用致使公共部位房屋维修一再搁置。主要原因有: (1) 申请主体缺位。虽然物业管理法颁布多年, 但还是有很多小区, 业主委员会成立比例偏低, 业主大会制度不健全, 无人能行使其职能。因此, 实际的工程质量保修申请主体缺失。 (2) 申请流程复杂。虽然有的小区聘请了物业管理公司, 物业管理公司可以代为申请专项维修基金, 但得需要业主投票, 大部分业主对不涉及自身直接利益的维修事项, 不积极参与投票, 2/3的有效比例难以达到。通过interview调查, 部分业主对于申请流程复杂意见非常大, 大家普遍认为几乎难以完成的占比高达96%。 (3) 专项维修资金管理混乱。一是收缴管理不规范。住宅专项维修资金目前由房屋开发商在预售房屋时代收, 在办理房屋产权证时由房产管理部门缴存财政专户。有的开发商在未办理房屋产权时将其随意周转或挪用;有的开发商在收取时未以物业管理小区单独设帐, 在办理产权证时无法分清所收住宅专项维修资金。二是票据和资金管理相脱节。有的房产管理部门只负责领发票据, 由开发商在预售房屋时开票代收维修资金, 存入开发商账户, 在办理房屋产权证时房产管理部门将房屋开发商收取的资金再交存财政专户, 出现票据要素填写不全, 开票与缴库时间不同步, 进账与票据金额不相符等现象, 票据和资金管理脱节。三是核算管理较为混乱。没有明确一个管理部门对其交存、使用、保值增值、收益情况进行全面核算, 应收和欠收情况成为一本糊涂账。而代收房产管理部门对此项资金只根据银行进账单记账, 住户对自己维修基金缴纳与支出无处可查, 形成管理上的漏洞。 (4) 应急资金设置比例不足。在紧急情况下, 根据相关规定可动用维修资金的比例不能超过5%, 在较为严重的重大质量问题前面, 可动用维修资金的比例明显不充足, 在不能根本消除质量隐患的前提下, 可能会导致后续更大损失。Interview调查也发现几起屋面防水、地下室渗漏等案例, 因为应急资金比例太低无法满足问题的修复要求, 造成了更大财产损失, 引起了较为严重的社会影响。

3 工程质量保修权益实施路径

根据国内研究进展, 结合国外的成熟做法, 本文认为, 充分认识到推行建筑工程质量保险意义和处理好三个关键问题基础上, 改变我国传统工程质量保修期内、外的做法, 建立覆盖房屋建筑工程质量修期内外的工程质量保险制度。在房屋建筑工程建造实施阶段, 保险公司委托质量检查机构提前介入, 有助于维护工程建造质量, 有助于平衡各方质量责任主体利益, 有助于政府职能转变, 切实实现房屋建筑工程质量保修权益。

3.1 认识推进建筑工程质量保险的意义

(1) 有助于保障最终用户的合法权益。在现行工程质量管理模式下, 在工程项目使用阶段, 若出现质量事故造成巨大损失, 建设单位、施工单位常常通过倒闭、无赔偿能力、转移资产等途径逃避赔偿责任。为补偿群众的损失, 政府充当了善后的角色, 给政府带来巨大的管理和财政负担, 并成为社会风险源。推行工程质量保险制度, 有利于保障处于弱势地位的广大购房者或使用用户的权益, 可以通过保险公司唯一责任主体, 先行对质量缺陷损失进行保修并赔付, “踢球”“扯皮”等现象消失, 可以充分保障广大最终用户的权益。 (2) 有助于形成相互制衡的利益格局。从当前整个建筑市场利益分配格局来看, 建设、勘察设计、监理和施工企业等相关主体责任方, 建设单位一家独大, 其他责任方受制于建设单位。如何限制建设单位的权利, 实现各方责任主体的利益平衡也是下一步《建筑法》修改的重点。根据发达国家实施工程质量保险的实践表明, 引入房屋建筑工程质量保险机制, 将保险机构作为独立于建筑市场利益外的独立第三方, 有利于打破建设单位、勘察设计、监理和施工单位等责任主体的利益格局。保险公司作为独立的第三方可以更加公正的区分责任主体, 作为弱势地位的勘察设计和施工企业的利益得到有效保证。 (3) 有助于房屋建筑工程质量的提升。若使用人一旦发现房屋质量存在缺陷, 可快速通过保险公司获得质量保险赔偿, 而后由保险公司向各参建主体进行责任追偿, 则由投保责任保险的保险公司最终承担经济赔偿责任, 为降低质量风险, 保险公司和其委托的质量检查机构成为工程建设过程中真正关注质量的一方, 也真正弥补了在建筑建造过程中用户参与缺位监管而形成的空白。同时, 工程投保前, 保险公司将全面评估投保施工企业的信誉、工程业绩、出现事故频率等因素确定投保企业的保险费率大小。因此, 为降低保费, 各方责任主体提升质量责任意识。 (4) 有助于推进政府职能转变。推行房屋建筑工程质量保险有助于构筑一个以市场的“第三方独立”力量为基础的工程质量保证新机制, 通过经济手段实施质量风险管理, 平衡开发商、保险人、质量检查控制机构、勘察、设计、施工等各方地位和关系, 既有助于推进工程质量管理水平提升, 又能进一步促进政府职能的转变。随着近年新建房屋建筑工程开工规模的不断加大, 政府质量监管的压力不断增大, 质量监督机构专业技术力量和设备严重不足。当前, 各地政府正在积极推行购买质量监督服务, 如果采用工程质量保险制度将会弥补政府监管的不足, 转变政府职能, 同时节省政府购买公共服务的资金, 具备一举多得好处。

3.2 正确处理好三个关键问题

(1) 正确设置工程质量保险责任期。根据发达国家经验和我国已开展工程质量保险试点成效看, 本文认为应以工程竣工验收合格为分界点, 设立10年期限的工程质量保险责任期较为妥当。查阅相关文献资料, 大部分发达国家均设定了10年的保险期限, 当然也有15、20年的。从保险公司和实际情况来看, 责任期如果设定时间太短, 不利于于业主利益保障, 因为新建建筑发生质量事故的概率低;反之, 责任期如果设定时间太长, 后期质量事故出现的几率增大, 保险公司看不到利益, 当然投保的意愿会显著降低。因此, 可设立10年期限的工程质量保险责任期。 (2) 正确配套工程质量保险法律法规。法国和西班牙都规定对住宅实施强制缺陷保险和责任保险。因此建议我国政府, 根据工程质量的公共品属性、保险的公益属性及我国的实际, 可完善工程质量保险方面的法规政策体系, 强制推行工程质量保险制度。比如:在交通领域, 我国明确规定机动车交通事故责任保险需强制保险。建议在《建筑法》、《建筑工程质量管理条例》等法律法规修订过程中加入强制进行建筑工程质量保险等相关内容, 各地政府在实施过程中, 结合实际在地方法规、规章层面着力探讨工程质量保险强制执行的配套政策措施和实施办法。 (3) 正确定位质量检查机构职责。保险公司委托的中介质量检查机构, 在推行建筑工程质量保险制度中的作用非常关键。政府应明确独立质量检查机构的职责, 与监理企业、政府质检的不同定位, 确保形成工程质量监管合力。质量检查机构不能取代监理企业, 是独立的一方。监理职责在于依照法律法规和委托合同要求, 对施工质量、工期和资金使用在施工阶段实施监督管理, 而质量检查机构是代表保险公司, 需从全过程关注工程的质量检查, 对于工期、资金使用等监督职能无法履行。质量检查机构也无法替代监理公司实行旁站检查, 进行材料进场、隐蔽工程等的专项验收工作。本文建议质量检查机构定位对于关键节点、关键工序开展重点检查的方式开展工作。而监理公司应该是全程监督、管理, 而质量检查机构的工作应界定为鉴别, 主要是根据工程项目特点和预估风险点, 对关键部位、关键工序进行重点鉴别、检查等;保险企业具有通过质量检查机构的提前介入, 最大程度控制风险的自发动力。同时, 质量检查机构作为监理制度的补充和制衡, 能够揭示真实的质量信息, 改善信息不对称的状况。

3.3 工程质量保险运行模式

建设工程竣工验收后保修期内、外的保修责任通过保险的方式将质量风险整体转移给保险公司。但保险公司的承保不改变保修期内各工程参与方的质量责任, 按照与现行国家保修制度相衔接, 竣工验收后的时间分为两个阶段:一是保修责任期, 二是保险责任期。因此, 在保修责任期内若出现质量缺陷保险公司可先行维修赔付或与原施工单位合同约定, 再就相关责任进行追责;保险期只理赔不追责。工程质量保险运行模式见图1。 为保障保险公司的利益, 保险公司将在建设期内委托中介机构质量检查机构进行全过程的质量跟踪, 定期整理质量报告上报保险公司, 保险公司根据质量报告确定最终的保险金额等费率问题。为避免出现保险公司的追责难问题, 保险公司可委托中介机构质量缺陷责任鉴定机构进行鉴定, 鉴定报告具有法律效力, 并移交司法机关进行追责。一方面可以减轻施工单位大额质量保证金和后期管理服务问题, 另一方面业主可以就质量缺陷直接要求保险公司理赔, 保障了责任方的单一性, 可避免责任方的相互扯皮现象, 有利的保证了业主的房屋维修权益。 图1 工程质量保险运行模式

4 结语

本文的主旨实现工程质量保险制度工程保修期内外的覆盖, 并对三个关键问题的解决提供了建议。当然, 在调研过程中, 还发现了很多问题, 比如:民众保险意识淡薄、工程和保险复合型人才的缺乏、质量检查机构的专业性受到质疑、保险费率难以确定, 保险公司积极性较低和缺乏成功案例的引领示范等等, 本文相信随着工程保险制度在我国的实施, 通过众多学者和实践者的探索以及市场的自发调节, 会得到很好的解决。