1 引言

PPP (Public-private partnership) 是指公私主体为了提供特定的服务或设施而建立的、基于伙伴合作关系的项目采购方式。广义的PPP模式包括多种细分的模式, 例如BOT (Build-Operate-Transfer) 、BT (BuildTransfer) 、BOOT (Build-Own-Operate-Transfer) 等。1984年, 我国的第一个PPP项目——深圳沙角B电厂就采用BOT模式实施的。由于基础设施的投资巨大, 因此在很多发展中国家, PPP成为政府优先考虑的项目建设模式。而即使在发达国家, 由于PPP模式能够提高项目实施的效率和绩效水平、改善公共服务的质量、节约成本、加快进度、与私营主体分担风险, 其在公共服务领域、基础设施建设领域的应用也越来越广泛。 2013年, 新一届中央政府提出要积极引进私营资本进入基础设施建设领域, PPP模式的发展出现了新的机遇。虽然PPP模式在我国的发展已经有超过30多年的历史, 但是, 与发达国家相比, 我国的PPP现状仍然还不够完善。近年来, PPP的相关问题一直是国内外理论界研究的热点, 由于特殊的经济、环境、法律、文化和政治背景, 我国PPP模式的发展也有很多独特之处, 这就意味着发达国家的经验、方法、模式等, 不一定适用我国的PPP发展。此外, 考虑到近年来我国强调公共领域向私营主体开放, PPP模式获得了政府的大力支持, 大量的PPP项目也在计划、立项或建设之中, 很有必要对我国PPP模式的应用障碍问题进行系统的研究。

2 国内外PPP模式应用障碍的文献综述

2.1 国外PPP模式应用障碍的文献综述

国外针对PPP模式应用障碍的研究起步较早, 但是, 由于不同国家的国情差异比较大, PPP模式的应用障碍也有所不同。例如, Ashwin (2010) 分析了PPP模式在印度的应用状况, 将印度PPP模式的应用障碍分为三类, 即制度障碍、组织障碍和项目障碍, 并认为公私双方的不信任、政府推广意向的缺乏、制度环境的缺失、公共主体项目筹备能力的不足、以及PPP项目设计和策划的不当, 是PPP模式在印度应用的五大障碍。Patricia等 (2008) 则认为在PPP项目的实施过程中, 公共主体和私营主体面临的障碍略有区别, 并以英国PFI项目为例, 阐述了公共主体面临的主要障碍是:过高的交易成本、复杂的合同、以及过长的谈判时间, 而在私营主体方面, 除了过高的交易成本和过长的谈判时间以外, 专业人才的匮乏也是其应用PPP模式的主要障碍。Tamin等 (2010) 针对印度尼西亚的16条采用PPP模式的收费公路进行了分析, 研究表明土地征用是最突出的应用障碍, 并认为在印尼, 土地征用不仅与PPP模式的应用相关, 更是牵涉印度尼西亚国计民生的复杂政治问题。

2.2 国内PPP模式应用障碍的文献综述

我国早期关于PPP模式应用障碍的研究主要针对BOT项目, 法律障碍是当时阻碍BOT模式在我国发展的主要问题。例如, 张晓君 (2000) 就指出, 我国当时的法律规范与BOT运行机制存在明显的冲突, 主要体现在特许协议的签订、政府保证效力的确定等方面。王明佳 (2010) 以机场项目的建设为例, 指出法律规范的不统一、政府保证效力难以确定等法律问题, 是当时阻碍BOT模式在机场项目运用的主要障碍。为了比较应用障碍的地区差异, Chan等 (2010) 等在北京和香港两个地区, 对参与过PPP项目的专业人员进行了问卷调查, 结果表明, 谈判时间过长、由于政策原因导致的拖延, 是北京和香港地区实施PPP项目共同面临的障碍。近年来, 随着我国对PPP模式的大力推广, PPP模式应用障碍的问题受到了更多研究者的关注。例如, 邱峰 (2015) 认为要推广PPP模式, 我国还存在许多障碍需要克服, 而法律制度建设的滞后、风险分担机制不够成熟、收益分配机制不健全等是首先需要解决的问题。管清友 (2015) 指出, 政府的过度干预、地方政府信用的缺失、主体缺位、以及环境缺位, 是我国PPP模式应用的四大障碍。 表1 PPP模式应用障碍的文献结论统计 下载原表 备注:1-20的文献分别是1.刘立峰 (2015) ;2.张胜 (2015) ;3.刘建康等 (2015) ;4.郭培义等 (2015) ;5.陈少阳 (2015) ;6.刘贵斌 (2016) ;7.王朝才 (2016) ;8.姜军等 (2016) ;9.蔡明秀 (2016) ;10.王会川 (2015) ;11.卫志民等 (2015) ;12.刘晓凯等 (2015) ;13.管清友等 (2015) ;14.仇保兴 (2016) ;15.孙学工等 (2015) ;16.温来成 (2016) ;17.周正祥等 (2015) ;18.崔志娟等 (2016) ;19.陈志敏等 (2015) ;20.李赢楠 (2016) 。 根据国务院发展研究中心评估组的统计, 在发改委推介的1043个PPP项目中, 成功签约的项目占26.9%, 已开工的项目仅为18.7%, 由此可见, PPP项目在我国的应用现状并不理想 (仇保兴2016) 。在不同的时期PPP应用障碍表现为不同的形式, 因此对我国新时期PPP模式的应用更具有指导意义的是识别最新研究成果。因此, 本文选取了2015-2016年在我国重要期刊发表的、典型的20篇PPP文献进行统计, 识别PPP模式在我国的应用障碍, 统计结果见表1所示。从表1可以看出, 我国PPP模式的应用障碍主要体现在社会环境、公共主体、以及PPP模式本身三个方面。

3 PPP模式应用障碍的主要因素分析

3.1 社会环境层面的应用障碍因素

(1) 法律保障体系的缺失

在早期研究PPP模式的文献中, 我国的大部分研究者认为法律体系不健全是阻碍PPP模式推广的最主要障碍。我国政府也很重视这方面的问题, 因此, 近几年颁布了很多关于PPP模式的政策文件, 例如, 2015年, 国务院及相关部委连续发布《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、《政府和社会资本合作项目通用合同指南》、《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》、《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作 (PPP) 项目资产证券化相关工作的通知》、《关于开展重大市政工程领域政府和社会资本合作 (PPP) 创新工作的通知》等文件。但是, 温来成 (2016) 指出, 当前我国政府部门颁布的大部分PPP文件停留在规章、操作指南的层面, 其法律层次和效力比较低。由于不同政府部门之间对PPP监管的协调问题, 很多文件存在互相矛盾的地方。例如:《招投标法》和《政府采购法》中关于PPP项目社会资本方和建设方的选择流程问题, 《土地管理法》与《物权法》中关于PPP项目经营性土地使用权的转让问题等。

(2) 融资困难

PPP项目一般都是大型基础设施项目, 私营主体如果希望参与PPP项目就需要进行融资。但是, 实践表明, 我国私营主体在参与PPP项目时, 都普遍遇到了融资困难的问题。一方面, 我国金融机构为了规避风险, 对PPP项目中长期的贷款不够积极。由于各种因素的影响, 金融机构更倾向于将大部分的贷款发放给国有企业, 而私营主体则由于抵押资产不足、规模小等原因, 获得的贷款利率偏高、金额较少。另一方面, 由于我国金融市场的管理体制还不够完善, PPP项目其他的融资渠道还比较少。首先, 参与PPP项目的私营主体主要为特许经营, 没有项目所有权, 难以上市融资。其次, 我国的债券交易市场还不够活跃, 难以作为PPP项目的主要融资手段。

(3) 专业人才和机构的缺乏

PPP项目的实施时间长、管理机构复杂、规模庞大、技术复杂、专业性强, 对人才的综合素质要求很高, 而当前我国能够综合掌握和运用法律、金融、工程等多方面知识的人才还偏少 (张胜2015) 。此外, 参与PPP项目合作的政府部门和社会资本方对专业咨询机构的咨询服务有很大的需求, 特别对律师、技术顾问、以及财务顾问的需求量最大 (崔志娟2016) 。但是, 由于PPP模式在我国的发展经历多次反复, 专业人才缺乏、又缺少专业咨询机构的支持, 严重阻碍了PPP模式的进一步推广。

(4) 定价和调价机制的不完善

由于运用PPP模式的公共基础设施项目具有垄断和非竞争性等特点, 其价格不能完全由市场决定, 只能依靠政府主体和私营主体的协商确定。合理的PPP项目定价机制既要保证私营主体获得合理的回报, 也要保证公共利益不受到损害。然而, 在PPP项目选择社会资本时, 政府主体并没有可以借鉴的一套完善的定价机制, PPP项目的价格大部分由社会资本方确定, 不能反映真实的行业平均成本, 这也表明, 传统的项目定价方法, 例如成本定价法和投资回报率法, 并不适用于PPP项目的定价 (周正祥等2015) 。此外, 当社会资本方按照原有的定价机制难以获得满意的收益时, 配套的调价机制就需要发挥作用, 但是, 由于很多政府部门缺乏PPP的调价管理经验, 难以建立合理的调价机制 (陈少阳2015) 。

3.2 公共主体层面的应用障碍因素

(1) 公共主体信用缺失

崔志娟 (2016) 的问卷调查结果表明, 52%的被调查者认为“缺乏对政府信用的约束”是阻碍PPP模式推广的最大障碍。其他研究也表明, 部分地方政府部门以政府换届、财政困难等情况为理由, 违反合同条件、不按规定履行合同的现象比较普遍。但是, 也会出现有些地方政府由于缺乏经验, 设计的合同条件不合理, 在项目建成运营后发现无法承担损失、而被迫违约的现象 (孙学工等2015) 。由于公共主体信用缺失, 导致了国内很多PPP项目的失败, 例如, 杭州湾跨海大桥项目, 在合同签订时, 政府部门承诺对私营主体进行补贴, 但是, 由于竞争性项目的出现, 项目不可避免地出现了亏损。政府部门拒绝对私营主体的亏损进行补偿, 致使社会资本投资者独自承担损失 (李香玉2015) 。

(2) 公共主体监管不到位

与政府公共主体过度干预行为相对的是政府监管不到位, 主要体现在政府部门没有切实履行对PPP项目建设和运营的责任。由于我国市场机制还不够完善, 参与PPP项目社会资本方的实力还有很大的差异, PPP项目的市场准入机制主要由政府部门控制。但是, 我国部分地方政府对社会资本方的资质是否合格、能力是否达标, 没有进行有效的监管, 导致私营主体通过定价过高、频繁收费等手段获取高额利润, 严重损害了PPP项目的公众利益。此外, 政府部门监管不到位还体现在政府部门的监管协调性差, 由于我国政府还没有专门设置负责PPP项目协调管理的单一机构, PPP项目大部分处于多头管理的状态。仇保兴 (2016) 指出, 财政部和发改委发布的文件中, 在PPP项目的筛选标准、支持条件等方面存在着严重的矛盾, 这也给PPP项目的监管造成困难。

(3) 风险分担机制不健全

由于其投资时间长、投资额度大、合同组织结构复杂等原因, PPP项目面临很多不可避免的风险。因此, 合理的风险分担机制是PPP项目实现“多赢”的关键。但是, 我国PPP模式还没有形成成熟的风险分担机制。在PPP项目前期, 政府部门为了提高业绩, 吸引社会资本融资, 通常会向投资者承诺风险大部分由政府部门承担;但是, 在项目建设和运营时期, 政府部门为了推卸责任, 而将风险转移给私营主体 (刘建康等2015) 。此外, 一些地方政府为了减轻债务负担, 会将一些经营困难的项目以PPP的模式推向市场, 有意识地将风险转移给社会资本方。而一些能获得稳定收入, 完全适用于PPP模式的项目却常常由国有企业控制, 政府不愿意将其推向市场 (卫志民2015) 。

(4) 政府部门的过度干预

公共主体和私营主体是参与PPP项目建设和运营的两大主体。政府公共主体一般处于较为强势的地位, 因此, 很多政府部门对自己所扮演的角色认识不清, 导致在PPP项目的建设中往往以主导者自居, 难以完成从项目经营者到项目合作者、监督者角色的转变。政府对PPP项目的过度干预, 主要体现在政府部门的过度监管和过分介入。蔡明秀 (2016) 收集了65份PPP项目的合同文件, 对其中涉及政府过度干预行为的条款进行了分析, 研究表明87.5%的合同文件都体现为政府对项目过度干预。在国内, 有很多因为政府过度干预而导致项目失败的案例, 代表性的是国家“鸟巢”体育场项目。在建设初期, 政府部门表示支持该项目, 但是, 在项目的建设过程中, 却多次对建设方的设计方案进行更改, 限制商业开发的面积;在项目运营的过程中, 又对体育场的商业进行干预, 结果是社会资本联合体难以经营, 以至于放弃该项目的特许经营权并转为永久股东。

3.3 项目管理层面的应用障碍因素

(1) 投回报率低

按收益来源的类型, PPP项目主要可以分为三类:第一类项目是通过政府部门购买获得收益, 例如市政公园、监狱等项目;第二类项目是通过使用者支付使用费用获得收益, 例如高速公路、大型桥梁等项目;第三类项目主要通过政府支付补贴获得收益, 例如节能环保等项目, 我国的PPP项目主要以后两者为主。当前, 我国的现状是政府补贴的PPP项目由于其补贴额少, 大多数项目建成以后都处于亏损状态。而使用者付费的PPP项目由于收益率低, 其经营形势也不理想 (卫志民2015) 。在英国, PPP项目的收益率一般在18%-20%。而在我国, PPP项目的融资成本较高, 而且为了公众利益的需要, 政府部门往往限制经营者投资收益的额度, 当前我国PPP项目社会资本的投资回报率一般在8%-10% (管清友2015) 。研究结果表明, 项目的投资收益率如果低于12%, 很难吸引社会资本参与PPP项目 (郭培义2015) 。

(2) 项目实施时间过长

PPP项目实施时间过长主要体现在两个方面, 一方面, PPP项目的前期需经历项目推介、论证评价、项目谈判、合同签订等过程。由于PPP项目具有较强的公益性质, 社会资本方和政府部门对待PPP项目的态度会十分谨慎。新的PPP项目一经推出, 政府部门和社会资本方会花很长的时间对项目的可行性进行论证, 因此, 与一般项目相比, PPP项目的可行性研究所花的时间较长 (郭培义2015) 。另一方面, PPP项目的投资回收期很长, 较长的投资回收期也极大地提高了项目风险, 英吉利海峡的海底隧道特许经营期限就达到了55年。例如, 由于PPP电力项目的定价问题, 2002年我国掀起了外商退出我国电力行业的浪潮。此外, 在投资回收期中, 政府补贴不到位、收费公路节假日免路费等一系列政府行为, 都会增大PPP项目的投资风险。因此, PPP项目的实施时间较长也是很多私营主体参与PPP项目的重要障碍。

(3) 审批流程繁琐

由于PPP项目涉及非常多的利益关系人, 参与PPP项目的投资者需要同时与多个政府部门协商, 使得私营主体需要花费大量的时间获得PPP项目的政府许可或批准。此外, 不同政府部门对PPP项目的审批流程或标准也不一致, 阻碍了项目审批过程的顺利推进, 显著提高了项目的不确定性。而与繁琐的审批流程相应的是高昂的、由于项目审批论证而发生的各类费用。例如, 在英国伦敦的PPP地铁改造项目中, 合同签订的费用就高达4亿英镑, 占项目总成本的2.5% (刘晓凯等2015) 。繁琐的审批流程、以及与之相关的高昂费用, 也成为PPP模式的主要应用障碍。

4 结语

为了解决资金紧缺的难题、提高项目实施的效率, 我国政府又一次积极地在基础设施领域推行PPP模式。虽然经过30多年的发展, 但是我国的PPP市场的发展还不够完善, 很多因素阻碍了PPP模式的发展。本文基于大量的文献, 总结了阻碍我国PPP模式发展的主要因素, 研究成果能够成为PPP模式理论研究和实践发展的重要参考。