工程总承包模式在国内市场经历了近三十年的发展,但较为成熟的应用主要集中在石油化工、电力等少数行业。近年来,工程行业国际接轨以及转型升级的需求日益凸显,特别是在各级政府的政策推动下,国内工程总承包模式(以EPC为主)开始步入全面、快速的发展阶段,市场应用越来越广泛。与此同时,由于业主原因或工程总承包商在管理经验、索赔意识上存在不足等因素,EPC项目亏损案例频出,其索赔管理的重要性日益凸显。

索赔是承包商综合管理水平的重要体现以及合同双方维护自身权益的合理途径,同时也作为项目原有风险分担在实施过程的再分配,有助于EPC项目更好地应对履约环境偏差,理应得到业主和工程总承包商的重视。目前,国内DBB项目索赔相关研究已较为成熟,但专门针对EPC项目索赔管理的研究还缺乏实例支撑,有待进一步丰富。本文通过实地调研国内首个大型水电EPC项目-杨房沟水电站,研究分析了大型EPC项目索赔现状,提出了三点EPC项目索赔管理建议,可为国内工程总承包模式的推广应用提供参考。

DBB模式中,承包商索赔的原因可以总结为以下几类:1)外部风险,例如不可抗力或超过预期的风险;2)合同对交付成果的定义,例如合同中的错误、疏漏或工程范围、功能标准不够明确等;3)业主/监理行为,例如变更、违约(延迟支付、未及时移交等)、审批周期过长等导致承包商投入增加;4)设计方原因,例如设计错误或疏漏;5)采购供应原因,例如所供材料、设备存在质量或时间问题。可以看出,DBB业主可能因为设计、采购的原因面临施工方提出的索赔,而EPC项目中,设计方、采购方和施工方作为一个团队协同工作,原来独立作业下可能发生的索赔已结构性内化,工程总承包商提出索赔的原因可概述为外部风险、合同对交付成果的定义、引起承包商投入增加的业主/监理行为三个方面。

减少索赔被认为是EPC模式的优点之一,EPC项目发生索赔的数量也远远小于DBB项目。DBB模式下,项目发生变更、索赔事项的频率相对较高,一方面是由于工程量风险由业主承担,但凡产生变更,往往伴随着索赔发生,另一方面,索赔是施工企业增加收入的重要途径,“中标-变更-索赔”现象较为普遍,部分企业更是以“先低价中标、后索赔盈利”作为生存之道。此外,设计与施工分属不同企业,在相对独立的作业过程中,相互之间的沟通效率与融合程度不足,因而在施工环节容易产生因设计错误、交付延迟、可施工性不足等问题引发的索赔。EPC模式中,合同双方就最终交付成果与价款达成一致,对于属于合同范围内的工作通常不予调整合同价格和工期,工程总承包商单一责任主体的属性也简化了与业主的合同界面,使得产生索赔的因素减少,索赔发生频率相对DBB模式大幅降低。此外,EPC项目业主的关注点和承包商的盈利模式有所转变。业主因协调管理任务减少,有精力投入到整个项目的投资分析工作中去,工程总承包商则更加注重通过合理设计优化、加强项目管控等方式提高项目利润。

EPC项目业主为了将工程建设项目的风险控制在一定范围内,通常采用固定价格和工期的作法以提高项目投资的确定性,并将地质条件变化等大部分风险交由工程总承包商承担。因此,工程总承包商的索赔空间相比在DBB模式下小很多,提出索赔较为困难。与此同时,工程总承包商由于拥有设计和施工两方面的资源优势,往往比DBB模式下话语权更强,加上业主对项目具体信息的掌握较少,增加了业主应对索赔的难度。

以上通过对比DBB模式,综述了EPC模式在索赔原因、索赔频率和索赔难度等方面的特点,但相关论述还缺乏国内市场典型案例的实证支撑。对此,本文选取了国内首个大型水电EPC项目-杨房沟水电站作为案例进行分析,进一步明确实际EPC项目中的索赔管理及争议处理现状。

选取杨房沟水电站作为调研对象,该电站于2016年1月开工建设,总装机容量150万千瓦,动态总投资约200亿元。作为国内首个采用EPC模式的百万千瓦级水电项目,杨房沟项目在多个方面进行了创新,对于研究国内EPC项目索赔管理具有一定的代表性。

调研主要采用现场考察、问卷、访谈等方法。为系统了解杨房沟项目索赔管理实践,调研首先对已经发生的索赔事件进行梳理总结。其次,通过问卷形式对索赔管理工作和争议处理的具体表现进行了调查,采用Likert 5分法对相关指标进行量化,问卷发放对象涵盖索赔业务主要相关人员,最终收回有效问卷76份(共发放82分,有效率93%)。此外,调研访谈了项目业主、监理和工程总承包商中的技术专家和管理人员15人,以进一步解释调研问卷数据。

在杨房沟项目中,索赔主要发生在以下方面:

1)法律法规变化、不可抗力、物价上涨等引起索赔,例如双方约定了一定的价格调整机制,当特定材料的价格波动过大时,承包商可以申请价格调价。

2)实际风险超过了约定程度,例如2016年的停电时间超过了合同约定的承担限额,承包商提出索赔。

1)合同对工程范围的约定不够明确,例如工程总承包商因某进场道路长时间限制通行带来运输费用增加提出索赔,业主由于不确定这条进场道路是否属于“业主提供条件”,因此对该项索赔的处理意见为“进一步清理合同边界后再行研究”。

2)EPC总承包项目与其它项目交接划分不够清晰,例如为满足防洪防汛要求,工程总承包商对部分河道实施了清理,并认为该工程属于前序标段的合同范围,因而提出索赔。

主要体现在业主/监理提出的明确变更指令(或其它隐含形式)导致工作范围增加或技术标准提高,例如工程总承包商按照监理《指示单》,对工程施工红线范围内的农用电网进行拆除、搬迁和改建,相应的索赔得到业主和监理认可,并以新增项目的名义给予了费用补偿。

业主提出的索赔主要体现为针对工程总承包商违约情况的处罚。对于承包人违约情况的认定以及处罚额度等内容,合同当中作了明确规定。

杨房沟水电EPC项目索赔管理的评价结果如表1所示。

从表1可以看出,“索赔的相关流程合理、明确”得分3.91,排名第一,表明杨房沟项目索赔流程较为完善。项目EPC总承包合同对索赔的提出、处理等程序进行了明确,主要包括以下五个阶段:1)工程总承包商发出索赔意向通知书;2)工程总承包商正式递交索赔通知书;3)工程总承包商递交最终索赔通知书;4)监理人答复索赔处理结果;5)工程总承包商认可处理结果或各方进一步解决索赔争议。此外,为促进索赔管理的规范化、标准化、程序化,提高经济效益,工程总承包商内部也制定了清晰的索赔流程,明确各职能部门的成本职责及工作要求,调动全体员工寻找索赔机会的积极性和主动性。由工程总承包商经营管理部门分析索赔立项理由,认真研究合同,汇总、整理和分析各部门、各工区、作业队提交的变更索赔资料,发起索赔程序。

“合同对可能引起索赔的风险描述清晰、分配合理”得分3.80,排名第二,表明杨房沟项目风险得到了较为清晰合理的描述和分配。通过合同澄清、商务谈判等多轮磋商,项目将双方都不容易管理的重大地质风险、意外事故、自然灾害等风险以设置风险费或工程总承包商投保保险的方式予以转移;法律法规及标准变化导致的变更风险则由业主承担,主材价格风险以调差方式进行了分摊,由双方共同承担,有效解决了大型工程建设周期长的问题;其他风险(如地质变化、设计变更、施工干扰等工程总承包商更容易管理的风险)由工程总承包商自行承担,一定程度上优化了风险管理和责任主体,有利于充分发挥工程总承包商的综合管理能力。这样的处理一方面利于工程总承包商在投标报价过程中降低保守程度,使业主更有机会获得充分竞争的报价;另一方面合理的风险分配避免了工程总承包商承担过多自身不能控制的风险因素,有助于提升风险应对效率,保证项目顺利实施。

“合同双方掌握信息的差异对索赔结果的影响很大”得分3.68,排名第三,反映出参建各方掌握信息的不对称对于索赔工作的较大影响力。EPC总承包模式下,工程总承包商掌握的信息更加全面详细,而业主和监理获得的资料通常更为正式和抽象,这种信息的不对称使得各方在索赔处理过程中容易产生分歧。例如,出现索赔事件时,业主和监理通常认为工程总承包商提出的索赔额度还可以降低,但工程总承包商依据所掌握的信息则往往坚持自己的主张合理。

“索赔对于合同双方关系没有影响”得分3.57,排名第四,表明参建各方一定程度认可索赔是正常的合同权益,加上索赔数量较少、索赔策略得当等因素,该项目的索赔没有对双方合作关系造成显著影响。

“索赔审核的周期较长”、“业主和监理为审核索赔需要投入大量资源”得分3.52、3.40,排名第五、七,表明EPC管理模式能够有效减少参建各方索赔管理的负担。总体上看,EPC模式由于合同关系简化,索赔原因和数量减少,业主、监理和工程总承包商可以集中精力处理涉及工程安全、质量、功能和运营的少数重要索赔事件。

“工程总承包商提出的索赔能够得到批准和补偿”得分3.41,表明因为各方立场差异、合同认识不同以及信息不对称等原因,索赔与应对索赔难度有所增加,工程总承包商提出的索赔并不是都能得到批准和补偿。以2016年为例,业主批准变更索赔申请32个,否决4个,并要求对12个变更索赔事项进一步梳理,待落实立项依据及合同界面后另行商议。

“工程总承包方经常提出工程索赔”得分3.22,排名靠后,表明工程总承包商提出的索赔较少。由于工程总承包商进行设计优化的积极性很高,一定程度削减了其索赔诉求。此外,合同也对承包商索赔权利作了较为严格的限制,例如:工程总承包商提出的变更视为价格清单投标报价内对工程设计或施工方案的优化和调整,应按要求履行审查手续,合同总价不作调整;业主通过监理人向工程总承包商发出明确变更意向书或是发出的文件指令中包含变更情形,且变更提高了功能标准或增加了工作范围引起费用和工期变化的,各方可协商处理,其他情况下合同价格则不予调整。

“设计问题经常导致争端与索赔”得分2.94,排名最后,表明EPC项目设计工作由工程总承包商负责后,设计问题导致的争端与索赔矛盾显著减少。合同约定,所有设计优化或变更(包括投标时已进行的优化或变更)均必须在实施前获得监理或业主批准,且无论最终批准的方案是否增加或减少工程量,工程总承包商均不得向业主提出费用和工期索赔。

索赔的处理需要相关方进行及时有效的沟通与协调,如果无法得到妥善解决,索赔很有可能形成争议。按照合同约定,对于因履行总承包合同所发生的、或者与总承包合同有关的一切争议与纠纷,合同双方可进行协商或接受调解;如协商或调解不成,可以向合同签订地有管辖权的人民法院提起诉讼予以解决。杨房沟水电EPC项目争议处理的评价结果如表2所示(得分1=很不符合,5=非常符合)。

从表2可以看出,友好协商方式能够较好地解决杨房沟项目中的争议问题,“合同双方能够通过友好协商有效解决争议问题”得分4.09,排名第一。“争议处理过程中,双方能采取措施有效避免问题扩大”、“双方能够采取措施有效预防争议发生”得分4.04、3.85,排名第二和第三,表明合同双方能够积极采取预防措施,主动避免争议发生,并且能在争议处理过程中及时采取措施,防止问题进一步扩大。整体而言,杨房沟项目参与各方都倾向于选择合作策略,主要通过友好协商方式解决合同争议,对引入国际市场常用的争议评审制度意愿不强。

EPC项目发生变更索赔的频率与项目早期对工程范围和功能标准要求的明确程度有关。由于EPC项目普遍采用总价模式,业主必须在项目初期就对工程范围和相关要求有清晰的认识与定义,交付成果能否满足业主要求是衡量工程总承包商工作完成度的标尺。EPC项目索赔管理的难点是:一方面,业主在招标阶段所掌握的设计资料深度不足,“发包人要求”的内容做到全面而准确存在困难,进而导致业主在项目实施过程中可能提出变更要求,工程总承包商可能以此为由提出索赔;另一方面,项目参与各方对于实际交付成果是否符合初期提出的工程范围和功能标准要求可能产生分歧,特别是对于发包人要求当中一些偏主观性的描述。因此,业主应在前期设计和招标阶段对EPC项目的工程范围和功能标准要求进行详细编制和严格审查,并且双方应重视在澄清、交底等环节就技术问题和商务条件进行沟通协商,保证工程总承包商能够充分理解业主要求,尽量减少项目实施过程中的分歧。

分担或转移风险都是将识别出的风险转变为明确的合同责任,不同的是风险分担方式中的责任承担主体是合同一方或合同双方,而风险转移方式中的责任承担主体是第三方,其目的都是为了让专业的人做专业的事,以激励风险预防及管控行为,降低风险影响,达到互利共赢的效果。业主选择EPC模式的一个重要原因是,由于战略关注点或自身管理能力等原因,通常不愿意承担过多的风险,而是选择将项目的大部分风险转移给工程总承包商。一般情况下,业主在合同条款制定环节占有主导地位,加上可能存在的风险重视程度不够、前期评估与沟通不充分,有时会产生风险描述过于笼统、风险范围或责任无限大的情况,进而可能导致风险索赔或项目实施受阻。不同的项目类型,其具体风险分担方案有所差异,但总体而言,通行的分担原则较为一致,主要包括:1)风险与收益相匹配;2)风险由具有管理能力的一方承担;3)单一利益相关方承担的风险要有上限等。具体应用中,双方应在合同签订之前就风险分担进行充分的沟通协商,业主应重视对项目风险进行清晰完整的描述,并对工程总承包商能力进行必要的考量,避免风险责任不清引起索赔,或因风险责任大到承包商无法承担而导致项目难以顺利实施。

伙伴关系理念倡导业主与工程总承包商致力于共同目标,基于合作态度、信守承诺和公平原则构建良好的信任环境,优化相互之间的信息交流与合作行为,进而提升项目绩效,减少索赔争议。考虑到人员的有限理性与环境变化的不可预见性,索赔在实际处理过程中,常常面临依据不充分、规定不明确等问题,这时则需要双方在良好关系的基础上,加强沟通协商,寻求公平、合理、共赢的处理方案。特别是在EPC模式中,业主参与较少,工程总承包商对项目的管理享有充分自主权,双方良好的合作关系不仅能够有效减少监管成本,促进工程总承包商自律管理和技术创新,而且有助于促进双方在项目前期协商、索赔处理、争议解决等环节达成共识。业主与工程总承包商可以通过合理分配项目利益与风险,促使双方目标更具一致性,通过建立基于信息技术的协同工作平台实现信息共享,减少因信息的不对称性带来的争议和索赔。

总之,EPC模式下,项目管理理念和索赔管理方式要做相应调整。与DBB模式下承包商一定程度依靠索赔赚取利润、业主全程严格管控工程变更不同,EPC项目业主应强调项目实施过程的总体监管以及项目前期的合同编制与沟通协商,重视当中有关工程范围、功能标准和风险分担等方面的要求,工程总承包商则需要注重设计-采购-施工一体化管理、自律管理和技术创新,并依据合同合理索赔,以保障自身权益。