截至2019年7月底,全国约有370多个城市提出海绵城市建设专项规划,总投资额为13.2万亿元。在海绵城市建设总投资规模和数量不断刷新记录的同时,其投资绩效评价却不尽如人意。在实践中,时常发现有把海绵城市建设PPP项目绩效与工程绩效混为一谈、不建立或表面上建立与绩效挂钩付费机制的情况。在绩效评价过程中,评价方法也往往比较机械化和单一化,不知道如何根据项目特征选择合适的绩效评价方法。在长期实践中,欧美国家探索出了一系列评价海绵城市项目绩效的方法。为此,本文将对海绵城市项目不同绩效评价方法进行比较研究,以便为我国海绵城市绩效评估体系建设提供借鉴。

受绩效评价思想的影响,在不同的历史时期,产生了不同的绩效评价方法。下面将对广泛应用的六种评价方法的含义、优缺点及适用范围进行比较分析。

标准成本法产生于20世纪初,是科学管理思想在成本会计中的运用。它是一种通过预先制定标准成本,再比较实际成本与标准成本的差异来加强成本控制的绩效管理方法。该方法利用事前计划、事中控制、事后分析来实现全过程管理。它提供了一套简单清晰的绩效评价方法,能对目标成本进行科学可行的测算,是一种有效的企业绩效评价工具。

标准成本法有广泛的应用,也被用来评价PPP项目绩效。在海绵城市建设过程中,不可避免地会遇到生产要素损耗、滞工及建设配合延时等问题。因此,设定的标准成本代表着正常情况下能达到的最佳成本控制水平,并能有效结合以往建设成本控制的经验。该方法可以作为社会资本在投标阶段进行项目盈利能力判断和投资决策的分析工具,适合于那些能够把成本进行标准化的投资项目。其主要不足是仅考虑了成本,而没有考虑项目的收益。

成本效益分析法最初产生于19世纪末,后经修改拓展而形成。该方法通过比较项目的总成本和总效益来进行绩效评估,以求在投资决策时能以最小成本获取最大收益。常用的经济指标有经济净现值和效益成本比。

运用该方法的关键是对成本效益的识别,通过列出设计方案的预期收益和预期成本,并把它们转化为现期的货币价值,依据决策标准比较分析,最终选出社会净效益或效益成本比最大的投资方案。该方法通常用来评估需要量化社会效益的公共事业项目或带有强烈外部性项目的价值,非公共事业部门也可用该方法分析方案的效益。Leviäkangas等用该方法分析了政策和投资战略对成功的PPP项目的影响。海绵城市建设项目具有较强的外部性和较大的社会效益,既能使水资源得到合理利用,显著改善环境,又能提升周边居民的宜居价值。因此,该方法适合于评价海绵城市建设项目的绩效。该方法的不足是,对成本和效益的测算基本上限定在易于量化的财务方面,对非财务方面的考虑较少。

标杆管理法产生于20世纪70年代末,其核心思想是把企业业务流程和绩效指标与行业内最好的企业和最成功的项目进行对比,并建立标杆,从而进行绩效管理,质量、时间、成本是最常见的衡量指标。标杆管理活动一般包括计划、分析、整合和行动四个阶段。

该方法在质量管理、成本控制等领域有广泛的应用,并被拓展到PPP项目的绩效评价中。Babatunde等发现任何PPP项目的成功很大程度上取决于标杆的选择。该方法适合那些已经形成了标杆企业的PPP项目,并能很好地激励其他项目向标杆企业项目靠拢,以快速提高整体绩效水平。由于我国海绵城市建设还处在起步阶段,大量企业还在不断探索和发展过程中,标杆企业和标杆项目的形成还有待实践的检验。因此,该方法在我国运用可能还需要一段时间。

平衡记分卡法产生于20世纪90年代,以财务为中心,把财务指标与非财务指标结合在一起,从而突破了传统只注重财务指标做法的局限;综合考虑企业长短期、内外部的均衡,建立了从财务、内部运营、消费者和学习成长四个维度全方位评价企业绩效的新范式。

由于海绵城市项目追求政府、社会资本和社会群众三方共同利益的平衡,同时还要考虑公共特性公平与效率的平衡、发展与稳定的平衡,因此,平衡记分卡方法适合于用来评价海绵城市项目的绩效。有研究者以PPP项目的战略目标为基础构建了平衡记分卡体系,从整体角度对项目绩效进行了综合评价。该方法的优势比较明显,克服了只注重财务指标做法的不足,把绩效因素延伸到财务因素以外,更加综合全面。

关键绩效指标法在20世纪90年代开始在英国使用。在进行项目绩效评价时,该方法把整个评价过程细分为几个主要的绩效指标,并对其进行定性和定量评价,进而得到项目整体绩效。英国政府在PPP项目绩效评价中运用该方法制定了关键绩效指标评价体系,并给出了10个关键绩效指标。基于已有的PPP项目关键绩效指标法,Mladenovic等分别以每个利益相关者和特定利益相关者的目标及PPP项目特性为基础,构建了一个关键绩效指标体系;袁竞峰构建了适合海绵城市项目的关键绩效指标模型。

该方法可以依据绩效战略目标,从众多影响因素中识别出关键影响因素,有利于测度和提升绩效水平,适合于综合绩效评估。该方法的指标筛选需要丰富的实践经验和专业知识,关键因素识别通常需要借助结构方程模型、层次分析法等,提高了应用门槛和难度。

绩效棱柱法是在2000年被提出来的,利益相关者理论是其理论基础,业务流程、组织战略、组织能力、利益相关者的贡献以及利益相关者的满意度是其五大关键要素。该方法从社会公众、企业、政府、中介如银行等利益相关者角度进行绩效评价,把利益相关主体放在绩效评价的中心位置;对每一类利益相关者又分别从相关流程、相关战略、相关能力、贡献及满意五个方面设置详细的评价指标,并进行综合评判,进而建立绩效评价综合指标体系库。

该方法作为一种分析框架,对度量长期绩效有较大的指导意义。该方法把焦点集中到项目建设和运营所涉及的各类利益相关者身上,更加注重项目绩效的整体评估,并构建以战略、流程和能力为基础的综合指标体系,具有很好的灵活性,能够定期评估并及时更新测度方法。该方法适合有多个利益相关者的综合绩效评估。该方法需要根据利益相关者的情况构建绩效评价综合指标体系库,增加了应用难度。

海绵城市绩效评价方法是基于不同绩效评价思想而发展出来的。概括而言,大体上产生了成本绩效评价、财务绩效评价和综合绩效评价三大类方法。总体发展趋势是从财务指标向非财务指标的延伸,从单一性评价向综合性评价演变。表1总结了广泛应用的六种海绵城市绩效评价基本方法的优缺点及其适用范围。

具体而言,传统绩效评价方法(如标准成本法)偏向于使用定量指标进行绩效评价,其中财务指标是最容易获取和测度的,因而经常被使用,但该指标涉及面较窄,不能完全适用于海绵城市项目的绩效评价。成本效益分析法属于财务绩效评价,虽引入了效益分析,但仍主要考虑财务效益。综合绩效评价包括标杆管理法、平衡记分卡法、关键绩效指标法和绩效棱柱法,它们把单一指标评价拓展到综合绩效评价。由于有些理论还不够完善,因而标杆管理法在海绵城市绩效评价的应用中还有待改进。关键绩效指标法在众多的绩效影响指标中识别出影响绩效的关键性指标,从而提高了绩效评价的准确性。平衡计分卡法综合考虑财务和非财务指标、组织内外部、长短期多方面的均衡,从而使绩效评价更为全面。绩效棱柱法从利益相关者的视角考虑项目战略,容易衍生出过多的绩效指标,从而增加了绩效评价的难度。一般而言,在进行海绵城市绩效评价时,应综合考虑宏观背景、行业经济、国家政策、企业状况等因素,选择符合项目特点的方法。此外,还可综合使用多种绩效评价方法,如综合平衡记分卡法和关键绩效指标法,建立更加有效合理的绩效评价体系。