PPP项目在不同国家和不同行业领域中,发生再谈判的风险因素不尽相同,“已识别的风险变异,未识别的风险突发”是导致PPP项目发生再谈判现象的主因。在上世纪九十年代,Guasch指出拉丁地区每年PPP项目发生再谈判的比例在10%～20%之间,2004年以后,再谈判比重激增到61%,在选取的307个城市基础设施PPP项目中,发生再谈判的项目高达162个。根据我国财政部政府与社会资本合作中心(CPPPC)的PPP项目数据库入库信息可知,2017年9月底入库PPP项目达14220个,经过政府持续发文规制后,在库PPP项目缩减至2019年8月31日显示的9169个。大量PPP项目退出CPPPC数据库的原因是项目操作不规范、不适宜采用PPP模式、前期准备工作不到位、未建立按效付费机制、违法违规举债担保、未按规定进行信息公开等。这些风险性的因素本应在PPP项目决策时予以厘清并将应对措施落实到PPP合同中,但这些因素却成为现阶段PPP项目再谈判的诱因之一。故亟需关注相关利益相关主体的‘权、责、利’,并在PPP项目的补充协议中予以明确与落实,从而保障PPP项目的顺利运作。

PPP项目全生命建设运维过程中存在着可用性信息与不确定性之间的悖论更是加大了PPP项目良序运行的难度。在PPP项目的全生命周期运作过程中嵌入再谈判的程序、方法和措施解决“风险变异与突发”问题,是PPP项目良序运行的一个重要保障。事实上,实践中存在着许多PPP项目失败的案例:兰州威立雅水务项目的水价上调、杭州湾跨海大桥项目的排他权问题、北京鸟巢奥运体育场取消顶棚设计、深圳梧桐山隧道项目的回报率过高等。这些案例显示政府与社会资本未能尽善履约,突出的问题是因“已识别的风险变异,未识别的风险突发”导致政府与社会资本陷入合作履约困境。

有鉴于此,PPP项目启动再谈判应对“风险变异与突发”是缓解PPP项目压力的必不可少的过程。众多学者对导致PPP项目再谈判的因素进行了系统性研究,并多次提到再谈判是政府与社会资本履约过程中风险再分担的措施与工具。基于此,本文以导致PPP项目再谈判的风险为起始点,归类已识别风险的变异和未识别风险类,并根据“物理-事理-人理”(以下简称WSR理论)的分析框架与工作结构,构建PPP项目再谈判风险再分担框架,为PPP项目成功提供参考。

再谈判(Renegotiation)源于不完全契约理论,Hart等认为交易双方在事前签订了一个投入性专用资产初始契约,外界环境因素的变化致使不确定性风险的出现,双方通过讨价还价的再谈判方式厘定未被写进PPP合同的款项,强调了剩余控制权与变更权在履约决策中的重要性。Tirole则将契约的不完全性归因于:预见成本、缔约成本以及证实成本,再谈判只能发生在初始契约是不完全契约的情况下。Williamson强调契约的不完全性将导致合同的利益相关主体的机会主义行为。PPP项目的投标和履行合同阶段都存在机会主义行为,投标过程中为了尽可能地中标,往往在合同拟定阶段通过优惠条件换取资格,这导致合约一开始的不合理性,且不具备可持续发展的条件,必将在后续合同执行过程中寻求弥补方案与路径,再谈判的发生就成为必然。

不完全契约视角下,经过再谈判后的风险再分担是否合理对该PPP项目能否良序运行具有重要影响。Siebert指出PPP项目的风险分担通常是以风险转移或转嫁的方式实现,这需要复杂且完备的事前合同条款设定。Abednego-Stephen认为合理且有效的风险分担方案能够改进项目治理并促进项目成功。Grimsey从定性角度分析了PPP项目的风险分担原则的影响因素,并给出相应的措施或建议。王守清等对PPP项目风险分担进行了一系列的实际案例研究,对16个PPP项目的失败原因进行分类总结。以上研究都对PPP项目再谈判后的风险再分担方案具有一定的借鉴意义。

PPP项目是政府和社会资本之间在长达10至30年甚至更长时间的合作,如果不可能精准预测PPP项目全生命周期内“已识别的风险变异,未识别的风险突发”,这就需要一个相对公平且富有弹性机制的风险分担方案置于PPP合同中。另外,PPP项目的风险分担无法在事前签订的合同中一一落实,而是需要考虑各方利益多阶段的动态调整过程。根据“收益共享、风险共担”的基本原则,政府与社会资本存在自身属性的不同,如有限理性、目的性、擅长性和偏好性等,这必然导致风险分担经历多阶段谈判调整,最终使政府与社会资本都能获得公正的公平感知。同样需要在混合治理理念下,利用合同与公司治理的双重激励效应,指导PPP项目的合同可以考虑在PPP合同中定性化与定量化相结合设置风险上下限阈值,并有针对性地设置调整机制,特别是对运营期内的通货膨胀、利率、汇率、市场需求、政府提供原材料的质量和价格等风险,这是政府与社会资本在PPP项目再谈判过程中的核心关切。在设置政府与社会资本承担风险上下限阈值时,可以用定性指标,也可以结合定量财务指标。

“物理-事理-人理方法论”(WSR)是一种解决问题的方法论。在面对复杂的系统问题时,WSR可以体现出其解决问题的独特性,不仅具有客观的分析还具有中国传统的哲学思想,是多种方法法系问题的统一综合集体;具体解决问题时,WSR将方法条理化、层次化、可以起到化繁为简的作用。WSR的准则是“懂物理、明事理、通人理”。主要内容如表1所示。

对于PPP项目再谈判风险分担研究来说,首先明确“物理”则是要明确风险是什么,来源于哪里;其次“事理”关注的是怎样去做可以规制控制风险;最后“人理”关注的是如何最好地解决风险分担的问题。本文旨在WSR理论下分析出导致发生再谈判的风险分担框架,对这些风险进行甄别、界定与归类。确定它对于PPP项目再谈判发生的影响程度,对合同中的不合理的风险分担提出修正方案,并分析利益相关者的“权、责、利”的承担情况,完成PPP项目再谈判后风险再次分担的流程。

PPP项目“物理”是指PPP项目本身所具有的一些最基本的属性,PPP项目中“事实”可以包括相关的自然资源、物理环境、气候、人口,交通和通讯设施、可能的投资、技术或需要用到的工器具等等。在运用WSR系统方法论分析实际问题时,首先明白什么是PPP项目的“物理”内容,也就是需要分析评价PPP项目利益相关主体所具有的最基本的属性和特征。尽可能全面地收集PPP项目的信息和数据。其目的是了建立相对完备或弹性的指标体系以及阀值。对PPP项目再谈判中风险再分担的研究,应是对触发再谈判的风险进行系统全面的识别以及对该风险的指标体系和可控的阀值的设定。PPP项目下的“物理”就是需要明确什么是再谈判,怎样厘定PPP项目再谈判触发阈值。

PPP项目“事理”建模的过程中包含政府与社会资本及其他利益相关主体的主观性,与相关利益主体间的认识能力、经验、偏好、动机、所受的训练和背景等有关,最终目的是要得到PPP项目的客观的、合理的运作机理模型。为了解决PPP项目再谈判后风险再分担的合作困境,“事理”要求在PPP项目再谈判的风险再分担过程制定更加符合PPP项目相关利益主体的风险再分担机理和分担原则,并落实到PPP项目合同中或后续操作细则里以规制控制风险。

PPP项目中的“人理”是指涉及到的所有相关利益主体之间主观上的联动关系,包括政府、社会资本、社会公众、银行、设计、规划等单位。研究“人理”应集中于那些会影响PPP项目有利或阻碍其发展的风险因素。关键在于PPP项目实施过程中是否能满足各方利益诉求,一般需要把利益相关方无法名状的目的、意图和动机尽可能地考虑到PPP项目的全生命管理过程中。

综上,在解决导致PPP项目再谈判的风险的再分担问题时,为了得到满意、合理且公平的风险分担方案,“人理”要求在“事理”的风险再分担过程中应当充分考虑相关利益主体的理性,尤其是利益相关者众多的PPP项目,更要重视“人理”的考量。有些风险分担的方案是否能被相关利益主体所接受,并不取决于客观角度上的风险分担结果好坏,很大程度上取决于风险分担的方案是否能使PPP项目各方满意程度达到可以接受的阈值。大多情况下,PPP项目风险分担绕不开“人理”的主观判断,这并不代表“人理”高于一切规律,强调“人理”介入PPP项目再谈判风险分担解决方案的研究时,不能忽略使用“物理”运用基本方法识别风险、明确风险的来源等的基本特征,也不能忽视利用“事理”尽可能运用管理科学、系统科学的理论管理PPP项目风险分担的识别、评估、分担、监控动态过程。

首先,建设期风险控制指标。PPP项目建设期风险的发生会影响项目的成本、质量、工期、安全生产、环境保护、社会影响等。所以构建PPP项目建设期触发再谈判的风险控制指标可以从以上六个方面进行考量。一方面,成本、质量与工期是PPP项目全生命周期中政府和社会资本的核心关切,也是“风险变异与突发”的主要来源,这主要能带来成本费用是否变动、质量是否合格和工期是否超期。另一方面,安全生产、环境保护和社会影响的因素可以归入PPP项目良序运作的风控指标中,旨在消弭非主要风险对PPP项目的成本、质量与工期的影响。

其次,运营期风险控制指标。如果PPP项目运营期风险发生将会影响PPP项目的财务状况,借用张学清所提出的偿债覆盖比(DSCR)、偿债能力比率(LLCR)、内部收益率(IRR)、最低收入、最低需求、收入的现值以及净收益的现值等财务指标作为运营期风险控制指标,如果出现一个或者多个风险场景,并将一个或者多个财务指标降低到阀值以下,将触发再谈判;否则即使出现一个或者多个风险事件,但是这些财务指标没有一个低于阀值,也不会触发再谈判。

PPP项目再谈判发生的建设期和运营期指标作用机理如图1所示

综上,当风险的实际情况超出了指标要求的阀值后,发生的风险即为不可控风险。与可控风险不同,不可控风险的发生会严重影响到PPP项目的良序运行,再谈判可以视为被不可控风险触发,也可视为是解决不可控风险再分担的一个有效途径。

PPP项目的风险分担原则基于两个方面,一是公平且合理的风险分担方案可以有效减少风险发生的概率,进而降低风险发生后造成的损失以及风险的管理成本,从而使PPP项目对各利益相关主体都具有有效的吸引力;二是在PPP项目全生命周期内,风险分担合理与公平有利于培养相关利益主体的自觉能动性,并为PPP项目的成功进行高效地工作。为达到这样的目的,合理的风险分配需要遵循九条原则,如图2所示。

PPP项目的目标是在实践中运用上述原则时,形成PPP项目统一的风险分担流程框架,促进PPP项目的成功和管理绩效的改善。如采用公平有效控制风险原则,能更好地控制风险的一方如果不能享有控制风险的对等收益,该方可能就不愿意承担此类风险,这就需要结合风险收益对等原则。诚然,在PPP项目复杂的环境中运用九类原则时,有可能也会存在相互矛盾之处,这就需要综合考虑和权衡PPP项目中各方权益,依据合适的风险分配原则,保障PPP项目的良序运行。

“人理”分为感情、权利、价值三大类的主观因素的作用下,对PPP项目的风险进行满意度判断和动态调整。首先,风险分担满意度判断。在PPP项目再谈判过程中,政府与社会资本做出的决策,会影响到PPP项目各个利益相关者的利益分配。PPP项目的执行过程是利益相关者之间的利益冲突、协调和实现的过程。所以在再谈判过程中应充分考虑利益相关者对决策结果的满意程度的影响,争取达到利益相关者满意的帕累托最优。其次,PPP项目风险分担的动态调整。在PPP项目实施过程中,风险可能会随时出现、变化或变异,从而改变PPP项目的合作均衡状态。这就需要对已识别风险进行动态监控,对异变风险或突发风险采取可控预案,从而降低PPP项目实施的风险,确保项目有效进行。为此,本文在“人理”环境下提出PPP项目的持续风险监控主要包括三个路径,如图3所示。

“人理”的“知识”、“利益”、“感情”投入程度,可能导致某些投机行为使得PPP项目再谈判过程风险监控不利,也会使风险再分担陷入合作困境。为此,新风险的识别、监测假设的正确性与已识别风险的触发状态是风险管理计划和启动应急策略的前提条件(图3)。在PPP项目实施过程中,跟踪控制类似于监督管理,在PPP项目实施的整个过程中,风险可能会随时出现、变化,产生政府和社会资本的合作困境。因此,就需要能不断识别风险,对残余的风险因素进行检测,从而降低PPP项目实施的风险,确保项目有效进行。

基于WSR理论的“物理”、“事理”与“人理”的三个连续视角,本文构建PPP项目再谈判触发风险再分担的流程(如图4所示)。为此,基于WSR的PPP项目再谈判的风险再分担工作过程包含8个步骤:(1)调查分析风险事件超过“物理”环境中风险可控指标阈值;(2)明确导致PPP项目再谈判的风险来源;(3)启动PPP项目的再谈判;(4)制定再谈判下的风险再分担的实施方案;(5)“事理”的补充条款的签订;(6)“人理”下的风险再分担调整;(7)不可调和的风险困境予以提交风险仲裁;(8)最终PPP项目再谈判的风险再分担结束。

首先,合理设定“物理”再谈判触发风险指标阀值,将再谈判的需求降到最低。从“物理”角度,根据文献归纳与案例分析,梳理、识别和总结出PPP项目运行过程中可能会发生的风险,列出风险分担一览表并落实到PPP合同中,再根据不同PPP项目“物理”方面的要求定量化风险可控指标阈值,并给出具体的操作细则。当PPP项目运营期间出现协议之外的风险、预估风险发生重要性变化或者某方无力承担风险成本时,由于初次风险分担的不完全性、人的有限理性、未来内部和外部环境的不确定性以及信息的不完全性等,政府和社会资本不能准确地预测PPP项目建设运营期内存在的所有风险,更不能合理地分担协议之外的风险及次生风险。针对突发风险以及变异风险采取不同的分析方法以及再分担方式,保证PPP项目的持续性,实现真正的物有所值。

其次,促进“事理”风险分担原则动态调控,保证PPP项目合同中风险分担原则和合同条款在实践上的适用性。根据“物理”制定的PPP项目风险再分担的方案,匹配“事理”的风险分担原则进行分析,按照风险分配优化、风险收益对等、风险可控等九原则,综合考量政府与社会资本的风险偏好、风险消耗成本、风险管理能力、项目回报机制等要素进行合理且公平的分配风险。对于一些突发的不可抗力风险,如:政治动荡、战乱安全、政府更迭风险等威胁到人的生存的风险类型,采取公平合理的风险分担机制有利于政府与社会资本在签订补充协议时因项目情况、自身因素等清晰地界定各自的权利、责任、义务和收益,制定有针对性且有效的风险应对措施,切实提高PPP项目的供给质量与效率。

最后,增强再谈判过程“人理”的满意的考量,信任、互惠与相互理解是PPP项目再谈判协同合作增效的基础,以此促进政府与社会资本在PPP项目实施再谈判后对于风险再分担方案的感知与满意程度。在经过“物理”与“事理”情景分析与验证之后,对于PPP项目的变异风险的安排,PPP项目合同原先约定不适应现实情况,应予以厘清与澄清并制定公平合理的分担路径。所以在“人理”角度分析再谈判的风险再分担,首先要在再谈判过程中排除社会资本的“敲竹杠”或者“机会主义再谈判”等“人理”因素,并依据PPP项目相关利益主体的优势进行分工与协作,实现资源整合、风险共担、利益共享,以此实现PPP项目的物有所值。其中,政府和社会资本的共担风险要依据彼此的风险厌恶度、偏好度与承担意愿来合理且公平地分担风险,达到帕累托最优,这样才能保证风险可控,实现政府与社会资本在PPP项目中的合作共赢。

对PPP再谈判的“已识别风险的变异、未识别风险的突发”这两种触发风险因素的再分担,应该遵从“有约从约、有规从规”的准则,以风险损失的来源和风险原则为依据,根据“物理”实际情况,“事理”的基本分担原则以及“人理”的持续监测与动态调整,制定风险再分担方案,达致PPP项目相关利益主体各方满意,确保PPP项目的良序运行。首先,本文的WSR系统方法论重构的PPP项目再谈判风险再分担工作流程“人理”判断可以深入探究,将“人的理性”充分融入PPP项目再谈判风险再分担持续监控阶段,这将为后续研究PPP项目的“突发风险与变异风险”的量化分析提供理论借鉴,借此提高再谈判效率,减少再谈判时间与金钱的成本,使风险再分担方案更加合理化,保证PPP项目继续健康地运行。

综上,PPP项目再谈判的风险再分担研究,将有助于保障PPP项目的成功运作。本文指出PPP项目再谈判是“风险突发和变异”的修正理论分析框架,尽管有可能带来额外的成本增加,但从总体上看,利大于弊。从PPP项目良序运作角度考量,应该肯定PPP项目再谈判后风险再分担措施与方案的必要性,与此同时还应当确保PPP项目运行的总体效率,从而在提高风险再分担的谈判效率方面提出合理且富有建设性的意见。首先,事前全面梳理PPP项目的风险,并落实到PPP项目合同相应条款中,指导PPP项目合同订立的政府与社会资本按合同约定履约。其次,事中如发生已识别风险变异与未识别风险的突发,需要PPP合同中预设弹性的调控与再谈判机制,确保PPP项目的良序运行。最后,事后经过再谈判或调控不能达致PPP项目合同双方满意时,需要借助法律仲裁机制,确保PPP项目的稳定运行。