PPP的本质特征之一即绩效导向,采用PPP模式的初衷就是政府部门借助私人部门在专业、竞争和创新等方面的优势以促使公共品供给效率满足社会公众的需求。在PPP项目漫长的运营期内(一般为10～30年),产出绩效不仅是影响公众满意度的关键因素,同时也决定着PPP项目的成功,因此产出绩效监管至关重要。目前,很多地方政府部门更加看重PPP模式的融资功能,单纯地追求“上项目”的短期目标致使实务界存在“重建设、轻运营”的错误观念;据财政部PPP综合信息平台统计,2014～2018年间成交的PPP项目中建筑承包商充当社会资本(私人部门)的比例为57.47%,运营商充当社会资本的比例为19.30%,两者比例相差悬殊,但占据主导地位的建筑承包商运营能力十分有限。有鉴于此,应当重点关注社会资本所供给的公共资产、产品和服务的质量、数量、交付时间和价格等方面,加强PPP项目的产出绩效监管,《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(以下简称“财金[2019]10号文”)的发布充分印证了上述观点。

已有研究大多围绕PPP项目的整体绩效监管问题进行探究,鲜有研究者基于成熟的理论或方法对PPP项目产出绩效监管问题进行系统地研究,而产出绩效主要考核私人部门在支出成本与项目产出的实际对比以反映其履约情况,在PPP项目整体绩效考核的权重一般为20%,且PPP合同条款里也明确约定了项目产出的数量、质量等要求,即产出绩效是PPP项目整体绩效监管中最重要的部分之一,有鉴于此,本研究基于扎根理论方法对PPP项目产出绩效监管进行专项研究。

目前有关PPP项目产出绩效监管框架构建的研究较少,但我国产出绩效监管实践经验较为丰富,可以获取大量相关资料作为参考,故本研究拟采用扎根理论方法构建PPP项目产出绩效监管框架。

本研究通过网络资源获取PPP项目产出绩效监管框架构建的相关资料,获取途径如下:(1)在中国知网中以“PPP”、“产出绩效”、“监管”为主题,搜索并整理出2014-2019年间的相关文献;(2)搜集2014-2019年间国务院办公厅、财政部和发改委等部委相继发布的相关政策;(3)在PPP领域的知名微信公众号(如:“PPP知乎”、“PPP法制建设”等)、PPP知名专家(如王守清、金永祥、丁伯康等)在新浪微博发布和授权网站转载的其在近期学术会议上提出的相关观点。最终,将上述内容导入Nvivo 10软件进行编码。

开放性编码是将所有搜集到的原始资料进行分析,比较然后归类,用概念和范畴来代替并反映资料的内容,即将原始资料中的相关信息和抽象概念不断地打破、揉碎然后重新整合的过程。操作如下:①将相似资料编码到同一级节点(概念)下;②剔除相互矛盾的概念,并将其余概念归类到二级节点(副范畴)下;③利用“复合”功能查验遗漏编码。最终,本研究共得到44个副范畴(见表1第3列),鉴于原始文本资料和副范畴内涵解释内容较多,不再列举。

通过开放性编码聚敛得到的副范畴数量较多,且各副范畴之间关系较为模糊,故对开放性编码得到的各副范畴之间的关系进行深入分析并建立联结,从而形成涵义更加宽广、概括性更强的范畴,进一步提高对经验资料的抽象把握程度。操作如下:①利用“聚类分析”依据节点名称的相似性对开放性编码形成的44个副范畴进行聚类;②根据内部小组成员讨论情况进行调整,最终将44个副范畴归类为15个主范畴,并且对其赋予新的概念(见表1第2列)。

选择性编码是在前述主轴编码的基础上,通过发现和建立不同主范畴之间的有机关联,挖掘出能够解释与包容其他主范畴的副核心范畴,并系统地与前述开发出的其他范畴进行比较,分析与验证彼此关联,进而发展出新的理论框架的过程。操作如下:①利用“聚类分析”对主轴编码得到的15个主范畴进行聚类;②根据课题组成员的研讨情况进行调整,最终将聚类得到的6个副核心范畴进行定义(见表1第1列)。

为保证编码过程的客观性和编码结果的科学性,首先,本研究团队在事先没有沟通、仅给定节点名称的前提下,令2名成员分别独立运用Nvivo10软件相同的原始资料进行编码;然后,利用Nvivo10软件“查询”模块的“编码比较”功能对2名研究者的编码结果进行对比分析;最后,结果显示各副核心范畴的kappa系数均大于0.7,因此,该文本资料编码一致性可以接受,即基于扎根理论方法得出的PPP项目产出绩效监管的副核心范畴、主范畴、副范畴是合理的。

基于上文编码结果可知,PPP项目产出绩效监管是由财政部门及其授权的第三方机构、行业主管部门及其授权的第三方机构依据合同约定标准、行业标准和国家标准等对竣工验收、运营和移交三个阶段的产出绩效进行监督检查,并依据监管结果对项目公司(私人部门)采取相应的奖惩手段并规定监管费用的承担方式,以及公众通过信息公开和投诉反馈对PPP项目产出绩效进行社会监督的过程。由此,本研究构建了PPP项目产出绩效监管框架(如图1所示)。

我国行政监管权力分散在不同的政府职能部门,其依据自身的行政职责承当相应的监管责任和义务,为保证监管部门在PPP项目产出绩效监管工作中各司其职、相互协调、有效制衡,应当明确监管主体。在市场规制层面,主要由财政部门会同有关部门(通常委托授权专业的第三方机构)实施产出绩效监管工作,此外,公众也充分发挥了社会监督作用;在项目治理层面,主要由项目实施机构会同有关部门(通常委托授权专业的第三方机构)进行产出绩效考核和评价。例如:国家发改委第二批PPP项目典型案例中,三亚有轨电车示范线PPP项目为解决市场规制和项目治理的界面不同问题,专门设立了绩效考核委员会,下设考核组织部门及考核工作小组,其中,考核组织部门主要负责对考核内容和要求进行确认及考核结果应用,考核工作小组中由项目公司负责提出考核指标建议,跟踪年度考核指标目标的完成情况,并对考核方绩效考评组织负责,考核方负责监督考核工作小组的日常运作。

《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金[2014]156号)指出,项目公司通常情况下每月或每季度向政府部门提交绩效情况报告,某些公共服务类PPP项目还设立了运营委员会,至少每月一次审议项目绩效情况报告,除此,政府部门还会采取定期和不定期检查的方式进行产出绩效的监管工作。在实践中,PPP项目产出绩效监管的核心即为绩效考核,一般包括组建绩效考核工作组、整合项目相关信息、督促项目公司提交绩效考核响应文件、现场考核、考核结果报告、年终时编制年度绩效考核报告等工作流程。因此,PPP项目产出绩效的监管频率除了不定时抽查,通常情况下为每月一次、每季度一次、每年一次。

PPP项目产出绩效监管标准主要包括合同约定标准、行业标准和国家标准等。其中,合同标准是指PPP合同条款中所约定的项目在建设、运营、移交三个阶段的产出标准;行业标准是在全国某个行业范围内统一实行的标准,如工程建设的质量、安全、卫生等行业标准;国家标准主要包括强制性标准和推荐性标准,前者是为保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求所制定的标准,后者是为满足基础通用、与强制性国家标准配套、对各有关行业起引领作用等需要的技术要求所制定的标准。

PPP项目产出主要包括公共产品、服务和资产,其绩效监管主要涉及项目建设、运营、移交三个阶段。其中,建设阶段产出绩效监管内容主要包括对资产“从无到有”的检查和验收等方面,进而确保工程数量、质量、安全、环保等方面满足建设标准,保证项目顺利进入运营阶段;运营阶段监管内容主要包括项目公司为社会公众提供公共品的数量、质量、价格、设备维护、运营安全、成本和满意度等方面,进而确保其公共品供给水平满足合同约定的项目运营标准;移交阶段监管内容主要包括资产评估、性能测试和会计核算等方面,进而保证项目资产符合移交标准,保证项目资产在移交后仍能保持现有的公共品供给水平。

监管措施是政府部门为防止PPP项目产出绩效不符合合同约定标准、行业标准和国家标准等而采取的监督和管理手段。政府监管机构在PPP项目建设阶段和运营阶段的监管措施通常包括常规检查和临时检查,前者主要针对工程质量、数量、工期、环境保护、安全生产和社会影响等方面进行检查,后者主要针对运营服务、运营安全、运营设施、运营维护等方面进行检查。移交阶段监管措施主要包括资产评估、性能测试、工程数量和质量检查等。财政部门可会同有关部门委托授权第三方机构对产出绩效进行监控、审计和评价,充分发挥第三方机构的专业性和客观性等优势。此外,应当注重公众在PPP项目产出绩效监管中的社会监督作用,确保PPP项目综合信息及时公开,以便于公众及时发现问题并通过政府部门专门设置的投诉平台或网络媒体予以反馈。

监管主体、监管内容、监管标准、监管措施均为结果处置服务,其目的在于通过一系列奖惩手段有效约束社会资本,使其不断改善PPP项目产出绩效。财金[2019]10号文提出,建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制,不得通过降低考核标准等方式,提前锁定、固化政府支出责任,显然,将产出绩效监管结果与付费挂钩至关重要。通常情况下,若产出绩效监管结果符合合同约定标准、行业标准和国家标准等,应当按照合同约定对项目公司进行付费,同时可以附加额外奖励,并由政府部门承担首次监管费用;若产出绩效监管结果不符合合同约定标准、行业标准和国家标准等,应当按照合同约定对项目公司进行扣减付费或不予付费,若情节严重可以附加额外罚款,并由项目公司承担二次监管费用。例如:西安高新区云轨示范线PPP项目将产出绩效常规检查结果与付费直接挂钩,临时检查结果一般不与付费直接挂钩,除非临时检查发现的缺陷会导致线路可用性破坏或存在重大安全隐患;但无论常规检查还是临时检查,若项目公司未在规定时限内修复缺陷,项目实施机构有权按照合同约定通过扣除可行性缺口补助的方式收缴违约金或提取社会资本提交的运营维护保函项下的相应金额,若仍无法弥补项目公司造成的损失,项目实施机构有权向社会资本追偿,若情节十分严重,项目实施机构有权终止合同协议。

我国现有政策文件有关产出绩效监管主体的规定仍存在主体不明或文件之间相互矛盾等问题,例如:《国家发展和改革委员会关于印发<传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则>的通知》(发改投资[2016]2231号)规定项目实施机构应会同行业主管部门定期对项目运营绩效进行评价,而《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法>的通知》(财金[2016]92号)规定各级财政部门应会同行业主管部门定期开展绩效评价和检查。显然,前者基于项目内部治理层面,监管主体以实施机构为主,其他有关部门为辅,后者基于项目市场规制层面,监管主体以财政部门为主,其他有关部门为辅,但两者的辅助监管主体均不明确。财金[2019]10号文指出:“各级财政部门要会同有关部门,多措并举,加强规范管理和分类指导”,但仍未明确产出绩效的具体监管范围和监管责任主体,而监管范围模糊往往导致“监管缺位”的现象,监管责任主体不明确往往导致“交叉监管”和“踢皮球”的现象。因此,政府部门应基于多部门联合监管的现状,明确规定PPP项目产出绩效的主要监管主体和辅助监管主体以便落实责任追究制度。

本研究的PPP项目产出绩效监管框架是基于各个行业的PPP项目共有特点构建的,具有一定的通用性。但PPP项目十分复杂、生命周期较长、广泛涉及多个行业领域,若无法精确地构建不同行业PPP项目产出绩效指标体系以供监管主体参考,往往致使监管主体无法深入了解具体的项目产出信息,影响监管工作顺利实施,最终导致监管“流于形式”,同时难以保证公共品的供给质量和效率满足社会公众需求。《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发[2015]42号)提出,行业主管部门应制定不同领域的行业标准、公共产品或服务技术规范。因此,每个行业主管部门应根据各自行业特征、项目实施内容等方面制定适用于本行业的PPP项目产出绩效指标体系及其监管标准。此外,搜集相关资料可知,部分PPP项目合同中产出绩效的标准是合作双方重新约定的企业标准,而非直接使用现有的行业标准,该现象可能归因于部分行业标准已不适用于现阶段的项目发展要求,往往造成合同双方信息不对称,或在同一地区的同类项目出现不同的产出绩效监管标准。因此,不同行业主管部门应当根据本行业特征构建相应的PPP项目产出绩效指标体系,结合行业发展现状,定期对绩效监管的指标体系和现有行业标准进行更新与调整。

我国PPP项目产出绩效市场层面的监管主体通常为政府部门,仅有法律法规能够对其进行约束以保证产出绩效监管体系的有效执行。《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(财预[2018]167号)提出,加强绩效管理监督问责,硬化预算绩效责任约束,对绩效监控、绩效评估结果弄虚作假,或者预算执行与绩效目标严重背离的单位及其负责人要提请有关部门进行追责问责。显然,上述规定充分印证了PPP项目产出绩效监管法律法规出台的迫切性和落实配套责任追究制度的必要性。因此,为提高PPP项目产出绩效监管的有效性,政府部门应当出台相关法律法规,并配套相应的责任追究制度,贯彻落实“谁监管、谁负责”和“花钱必问效、无效必问责”的政策要求,对产出绩效监管主体进行有效约束,同时避免监管人员在监管工作中发生投机行为。