政府与社会资本合作模式（PPP模式）以其既能缓解地方政府债务问题，又能有效利用社会资本的技术和管理效率的双重优势，正逐渐取代传统的城投模式，成为中国基础设施和公用事业的主要运作形式。回顾中国应用PPP模式的历程可以发现，20世纪90年代以来政府的合作对象经历了从外资到城投公司，再到社会资本的转变。但从近几年参与PPP项目的社会资本类型看，国有企业和地方融资平台等占据较大比重，民营企业等社会资本仍然参与较少，究其原因主要在于PPP模式应用中的风险。特别是对以营利为主要目标的民营企业来说，收益风险是其首要考虑因素。

当下中国PPP模式主要设计了政府付费、使用者付费和可行性缺口补助三种回报机制。交通运输和水务等行业具有经营属性的PPP项目主要采取使用者付费模式。在使用者付费模式下，社会资本的收益主要受到供给、需求和价格三方面的影响。项目唯一性条款则是政府与社会资本就供给侧而设计的担保措施，从本质上看，项目唯一性就是为了限制竞争。对此，王颖林等从实物期权的角度研究了政府的限制竞争担保问题；亓霞等和江春霞的案例研究结论均表明项目唯一性风险是中国PPP项目的主要风险之一。因此，有必要对项目唯一性及其风险相关问题进行研究，以增强社会资本参与经营性PPP项目的意愿，消除社会资本对项目收益的顾虑。

财政部《PPP项目合同指南（试行）》（财金[2014]156号）将项目唯一性表述为“政府方有义务防止不必要的竞争性项目”，国家发展和改革委员会《政府与社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》（发改投资[2014]2724号）则将项目唯一性条款表述为“排他性约定”。财政部及国家发展和改革委员会的表述体现了项目唯一性、排他性及非竞争性的本质，但目前合同指南的规定较笼统，本文认为从可操作性的角度，在经营性PPP项目合同中，宜从四方面界定项目唯一性的内涵：

(1）界定竞争性项目。狭义上竞争性项目指的是和经营性PPP同类型的项目，但竞争性往往意味着在需求不变的情况下增加了供给，从而使得公众对PPP项目的需求量下降，或是因增加供给导致价格下降，最终结果是社会资本的收益降低。故而竞争性项目并不一定是同类型的，只要可能导致社会资本收益降低的项目，均可视之为竞争性项目。反之，供给很少的同类型项目，也并不一定能够对经营性PPP项目的需求及收益产生影响。因此界定竞争性主要看是否对需求及收益产生影响及产生多大影响，在实践中需采用量化指标来界定竞争性，找到竞争性与非竞争性的临界点。

(2）界定“非必要性”。当出现下列情况时，审批新的经营性PPP项目或其他项目成为必要：从供给的角度看，当经营性PPP项目已难以满足社会公众需求，或提供的公共服务质量低下等影响公众体验甚至遭受公众反对时，或者在天然垄断性行业中该经营性PPP项目已获得超额收益，甚至可能形成垄断时。除此之外，政府方的任何审批新的竞争性项目均可认定为“不必要”，也即违反了项目唯一性约定。

(3）界定空间性。政府方需与社会资本约定，以经营性PPP项目为中心，一定地理空间范畴内审批新的竞争性项目视为违反项目唯一性约定。

(4）界定可控性。经营性PPP项目中政府方有其行政上的权力限制，对于超出政府方控制的因素而导致的新的竞争对手的出现，不能视作政府方违反项目唯一性约定。换言之，政府方在项目唯一性上的承诺宜以其行政权力管辖范围为界。例如共享单车的出现及共享汽车的跨界竞争，均可能导致公共自行车PPP项目的需求量下降，此时尽管可能导致社会资本收益下降，但无论是共享单车还是共享汽车，既非出自当地政府方的主观意愿，也非其所能应用行政权力加以限制。

综上所述，项目唯一性是指政府方承诺在其行政权力可控范围、在一定空间范畴内不会出现由政府方原因导致的公众对经营性PPP项目需求量降低进而收益下降的竞争性项目。在实践中界定项目唯一性时，对于竞争性、非必要性和空间性均宜以量化的方式予以确定，可控性则以政府方的行政权力范围为界，具体参照指标如表1所示。界定项目唯一性时，其量化指标的临界值及数值与经营性PPP项目类型及项目的具体情况有关，其基本依据是社会资本的预期收益。

项目唯一性风险指的是在经营性PPP项目运营期间因出现竞争性项目而导致的项目收益达不到预期的情形。项目唯一性风险和需求风险都是运营期间的主要风险，但二者存在复杂关联，有必要加以辨析。二者的后果一致，都将导致PPP项目收益不足。但二者也存在区别：项目唯一性风险主要是由于竞争性项目出现导致供给增加，供给增加的结果既可能是需求下降，也可能表现为价格下降；而需求风险则既可能是社会公众对PPP项目本身的需求不足所致，也可能是因竞争项目抢占市场所致。因此项目唯一性风险可能导致需求不足，但需求风险却不一定是项目唯一性风险造成的。项目唯一性风险的产生机制表明，出现竞争性项目既可能是社会资本原因导致，也可能是政府方或其他原因导致；而从政府方的角度看，违反项目唯一性约定，既可能是有意为之，也可能是为形势所迫。因此项目唯一性风险是政府与社会资本双方共担的风险，有必要通过界定项目唯一性条款确定各自的风险范围，并借助项目唯一性风险的形成机理分析设定防范对策及救济措施。

项目唯一性风险是诸多因素共同作用的结果，从国内外出现项目唯一性风险的代表性经营性PPP项目的案例分析，发现导致项目唯一性风险的因素主要包括：

项目唯一性条款的界定方面，一是未签订经营性PPP项目合同或是合同中未包括项目唯一性条款，使得限制竞争担保缺乏依据。如泉州刺桐大桥项目中，名流公司与泉州市政府并未签订特许经营合同，仅以政府下发的红头文件《关于泉州刺桐大桥及附属工程建设的通知》作为刺桐大桥建设及运作的法律文件，导致后来出现竞争性项目无法借助项目唯一性条款保障自身权利。二是项目唯一性条款存在瑕疵，无法真正起到限制竞争的效果。如英法海峡隧道项目中，尽管欧洲隧道公司与英法政府签订的合同中包括项目唯一性条款，并“承诺2020年前不会修建具有竞争性的第二条固定英法海峡隧道”，但并未考虑现存跨海方式如飞机及免税轮渡等竞争方式对隧道客运和货运通行量的影响。

供给与需求方面，经营性PPP项目特许经营期间社会经济发展所导致的供给与需求关系的变化是项目唯一性风险产生的客观原因。一是供给的质量无法满足公众需求，如武汉公共自行车项目，由于存在自行车少、公众租车难、站点瘫痪或荒废等诸多问题，供给质量与需求质量不匹配，直接导致项目失败。二是供给量无法满足需求，如南加州91号高速公路项目中，CPTC与加州交通部以及橙县交通局约定“2030年之前不会在该项目两侧1.5英里范围内修建同类型的竞争性高速公路”，但随着交通量的急剧增加，91号高速公路难以满足公众需求而最终被政府回购。

相关方利益冲突与选择是导致项目唯一性风险的主观因素。在政府方方面，一是因政府方换届所导致的政策延续性不足。换届后新任领导对上届领导所做的经营性PPP项目决策持消极或否定态度，或者为了政绩，则极有可能使其违背项目唯一性承诺而新建新的竞争性项目。二是某些政府方急功近利，缺乏远见，导致被动违反承诺。如在鑫远闽江四桥项目中，当时的福州市政府没有预见到未来城市的快速发展，为了解决当下资金问题，与社会资本约定“福州市政府保证合作公司自经营之日起9年内，福州市从二环路及二环路以内城市道路进出福厦高速公路和324国道的机动车辆均经过白湖亭收费站，并保证在专营权有效期限内，不致产生车辆分流”。尔后福州市二环路三期通车，大量车辆绕行二环路，导致通行量下降，社会资本收益严重不足。三是政府成为利益相关者，与社会资本争利。又如在泉州刺桐大桥案例中，在福建省政府将泉州大桥的收费权下放到泉州市政府后，泉州市政府从原先的利益中立，变成利益相关者，与名流公司成为竞争对手关系。利益立场的转变使泉州市政府斥巨资修建泉州大桥与泉厦高速的连接通道，却对刺桐大桥与高速的连接线进行限制，后续正式修建顺济新桥和笋江大桥，进一步与刺桐大桥竞争。

在社会资本方面，主要是社会资本对需求量的错估。如杭州湾跨海大桥项目中，宁波杭州湾跨海大桥投资有限公司预计“大桥将辐射以宁波为中心、100公里为半径的区域，区域内所有往上海的车辆都将选择杭州湾大桥”。但这一预计没有考虑到绍兴通道和钱江通道的可能性，导致杭州湾跨海大桥需求量不足；又如英法海峡隧道，欧洲隧道公司最初预计客运量将达到3000万人次，占据客运市场的42%，货运量达1500万吨，占据货运市场的17%，但实际客货运量均远低于预期。

在公众方面，一是公众对公共服务供给的选择，如在北京京通高速公路项目中，由于邻近辅路不收费，导致出行公众主要选择辅路，高速的需求量分流严重，又如杭州湾跨海大桥，其小型车辆的通行费为80元/次，而邻近的绍兴通道和钱江通道分别为65元/次和45元/次，导致大量车辆绕行。二是公众对经营性PPP项目的反对，武汉公共自行车项目因提供公共服务质量问题导致公众反对，而南加州91号高速公路因车辆过多，安全隐患严重，最终以回购告终。

综上，项目唯一性条款界定了社会资本与政府方的风险分担范围，缺失或存在瑕疵将可能为双方的投机行为提供便利；而供需失衡是项目唯一性风险产生的关键，如果能保证PPP项目有足够的需求，则不会存在收益不足的情况；相关方的利益冲突和行为选择则是供需失衡的前置因素，政府方及社会资本在PPP项目运营期间的各种行为是项目唯一性风险的触发器。据此，将项目唯一性条款界定、供需失衡及相关方的利益冲突和行为选择的具体内容加以细化，绘制项目唯一性风险的形成机理，如图1所示。从图1中可以识别出若干项目唯一性风险产生的具体路径，能够为分析经营性PPP项目唯一性风险提供参考。

从社会资本角度，一是要有宏观视野和动态分析能力，不仅要预判政府政策走向可能对经营性PPP项目运营的影响，还需预判社会经济发展背景下公众对PPP项目提供公共服务的需求量的变化，尤其要注意所提供的公共服务被其他性质的公共服务替代或公众需求转移的可能性。二是要识别已经存在和未来可能出现的竞争性项目，评估这些竞争性项目对公共服务供给生态、公众需求和收益变化的影响。三是事前开展较充分的背景调研，以确定政府方采用PPP模式的真实意图，是想充分利用社会资本的优势还只是为了缓解债务；同时要研究政府方在经营性PPP项目运营期间可能的角色变化，政府方在PPP项目中扮演着多重角色，总体上不会出现与社会资本争利的情况，但当政府方的价值立场有可能由利益中立的监督者转变为利益相关者时，项目唯一性风险概率增大。

从政府方角度，一是要预判经营性PPP项目所提供的公共服务在特许经营期间的供给与需求，特别是要对公众未来的需求变化进行预测，如果需求量急剧增加，则可能迫使政府方违背项目唯一性约定。二是政府方需要对项目唯一性承诺可能带来的垄断、滥用市场支配地位、损害公众利益等负外部性持谨慎态度，并设计防止此类情况发生的机制。三是对于因国家法律变化和超出其行政权力管控之外的其他外部因素导致的竞争性项目对经营性PPP项目带来的收益损失，设定相应的救济措施。综上，政府方可根据项目的行业属性及区域社会经济发展等实践情况，设定可以突破项目唯一性的若干可能情形，当此类情形一旦出现，政府方审批新的竞争性项目不再视为违约。如若此种情形为社会资本所致，则由此带来的社会资本收益下降不予补偿；若是其他因素所致，则通过补贴等方式予以补偿。

在此基础上，社会资本和政府方在签订经营性PPP项目合同时，即可从竞争性、非必要性、空间性和可控性的角度，将项目唯一性的条款内容以量化形式固定下来，从而确定社会资本和政府方在项目唯一性风险方面的责任分担，对于社会资本因项目唯一性所形成的竞争优势予以规制，同时对非因社会资本原因导致的项目唯一性风险，政府方有必要采取一定的救济措施，以确保经营性PPP项目运营的持续性。

(1）从供给侧角度，政府方可以运用行政手段确保公众对PPP项目的需求量保持在一定水平，例如在泉州刺桐大桥案例中，泉州市政府就曾发布通知，要求过往车辆采取分流的方式来确保刺桐大桥的通行量，具体做法是“过境车辆走刺桐大桥和笋江大桥，市区车辆走泉州大桥和顺济新桥”。

(2）从价格端角度，政府方可以允许社会资本提高公共服务价格，但由于竞争性项目的存在，提高价格将使对成本敏感的公众选择竞争性项目，从而使经营性PPP项目需求量下降，因此，此种补救措施只有当公众对价格不甚敏感，或者提价幅度不大时才能有效果。

(3）政府方还可适当借鉴可行性缺口补助的形式，从成本收益角度以特殊补贴的形式，如贷款贴息、放弃分红权利和授予项目相关开发权益等，在社会资本收益下降的情况下，降低社会资本的其他成本，增加额外的收益来源，从而确保社会资本的收益保持在预期水平。

(4）当上述做法均无效时，政府方还可以与社会资本协商对特许经营期进行调整，延长经营性PPP项目的特许经营时间，从而使得社会资本有更长时间回收成本，实现预期收益。

(5）政府方对项目唯一性风险最后的救济手段是回购，即在特许经营期之间政府提前回购经营性PPP项目，但这种做法对双方均不利。对于政府方来说其回购成本可能比直接投资建设更高；对于社会资本来说，意味着前期投入的成本都未能回收，预期利润难以获得。

项目唯一性是经营性PPP项目运营过程中的主要风险，也是社会资本与政府方共同分担的诸多风险之一。以“财金[2014]156号文”的规定为指引，从竞争性、非必要性、空间性和可控性四个方面界定了经营性PPP项目唯一性的内涵，为制定完善的项目唯一性条款提供了参考和方法。从国内外经营性PPP项目的案例分析项目唯一性风险的主要影响因素并构建形成机理模型，进而总结提炼项目唯一性风险的防范对策及救济措施，研究结论对于制定PPP项目合同条款及运营期间的风险管理具有一定的参考价值。