在我国新型城镇化快速发展的过程中，城市基础设施承载力不足的问题日益凸显。伴随着城市人口的增加，道路交通、电力、供水、园林绿化及公共卫生等基础设施建设需要配套跟进。这类项目大都具有投资额大、建设周期长、经济外部性等特点。如何为城市基础设施建设多渠道筹集资金是城市政府面临的重要课题。

近年来，我国政府提出根据发展需要，依法发起设立基础设施建设基金。设立城市基础设施建设基金是基础设施融资的重要渠道，在经济新常态背景下促进城市经济的高质量发展。各地也在基金的设立方面进行着积极探索和实践，然而大都面临不合规的问题。因此，如何设立规范，且符合市场化运作机制要求的基础设施建设基金具有重要的现实意义。

城市基础设施是城市区域经济社会发展的重要物质载体，是关联到区域经济增长、产业结构优化升级、居民公共福利提升的基础性产业。随着新型城镇化持续深入，城市基础设施建设已经不能适应城市中大量人口的需要，制约了城市承载力的提高，集中表现在交通基础设施发展滞后、城市污水和垃圾处理能力不足、城市供水供电紧张等方面。与此同时，伴随着经济社会的发展和科技的进步，如“互联网+城市”概念引申出的智慧城市建设所需要的实体基础设施和信息基础设施相融合等，也成为现代化大城市基础设施的重要组成部分。

我国城镇化发展空间较大，城市基础设施建设需求庞大，城市基础设施领域的投入都是必要和庞大的。城市基础设施项目需要长期稳定的资金来源保障。城市基础设施建设基金作为产业基金的一种，其股权融资性质具有与城市基础设施项目投资规模大，涉及范围广、建设周期长等特点相匹配的融资优势，可更大范围和规模的聚集社会资本参与基础设施建设，为城市建设提供长期稳定的资金来源。

我国城市基础设施融资主要依靠政府财政资金以及通过地方投融资平台公司吸纳银行贷款，这种传统融资方式存在诸多问题和障碍。

首先，依靠土地出让收入的“土地财政”融资模式不可持续。“土地财政”对支持城市基础设施建设起到了积极作用，但同时其也助涨了城市的粗放式扩张。中央已采取多种措施开始严控土地出让收入的增长速度，对房地产市场进行严格调控，并且城市的土地资源也是有限的。土地财政的不可持续，使得未来依靠土地融资模式来支持城市基础设施建设变的愈加困难。

其次，地方政府债务风险加剧，地方政府融资平台被剥离政府融资功能。城市政府成立各类形式的投融资平台，吸纳商业银行贷款，导致了地方债务风险不断膨胀。为防范金融风险，我国出台了相关文件，要求“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”；“地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。”地方政府举债权过多集中于中央政府，容易造成信息不对称，严格的地方政府举债行为给城市建设筹集带来严重影响。

财政资金短缺与大量社会闲置资金并存是我国经济发展面临的一个矛盾。截止2018年11月底，我国个人存款余额达到72.44万亿元，以全国人口总数13.9亿计算，人均存款近5.2万元。此外，社保基金、保险公司、央企等各类机构资本及民间资本拥有充裕的长期资金。社会上大量的闲置资金缺乏有效投资渠道。基础设施领域应该开放市场，为大量闲置社会资本提供可行的投资渠道。此外，通过基金方式吸引社会资本，对于促进基础设施投资效率也有积极意义。一方面，可以改善传统基础设施建设由政府作为单一投资主体的产权结构，建立起政府及各类社会资本投资者构成的多元产权结构；另外一方面，基金化投资基础设施可以培育新型投融资主体，有效克服公共部门管理的官僚主义，对于改善基础设施项目的经营管理和提高投资效率具有重要作用。

城市基础设施建设基金广义上属于产业投资基金的一种，也可称为城镇化发展基金、城市发展基金等，是发挥财政资金杠杆效应，吸引各类社会资本参与特定基础设施建设项目的一种新型融资模式。为弥补基础设施投融资缺口，我国部分省市在成立基金为基础设施融资方面进行了积极的实践与探索。如，2015年重庆市财政局与重庆建行主导成立的“重庆城市基础设施建设（轨道、交通）PPP产业基金”，规模为200亿元。2017年，广东省与各类社会资本共同出资成立的“广东省基础设施投资基金”，规模不低于5000亿元。但当前各地成立的基础设施建设基金普遍存在以下问题：

目前基础设施建设基金没有明确的定位，国内尚未出台专门适用基础设施建设基金的法律、规章制度及规范性文件。《证券投资基金法》、《公司法》和《合伙企业法》仅在组织形式和基础运行方面对企业进行了规范和限定，并未涉及基础设施投资基金的具体投资运作细节。因此，目前相关的法律规定较为宽泛，无法作为具有根本指导意义的法律。

财政部、发改委于2015年和2016年分别印发了《政府投资基金暂行管理办法》与《政府出资产业投资基金管理暂行办法》，为基础设施建设基金的运作提供了基本规范，但两部委办法针对的是内涵更为宽泛的政府出资的产业基金，直接套用到基础设施建设基金的运作管理方面，存在一定程度的不适用。

基金投资人的种类、数量是决定基金市场规模和多样性的重要因素。当前地方政府成立的城市基础设施建设基金资金来源除了财政资金以外，主要是依托银行等金融机构出资，其中又以银行理财资金为主要渠道，真正吸引其他社会资本极为有限。从笔者实地调研的广东、重庆等地情况来看，基础设施建设基金的社会资本来源也主要由银行理财资金构成。渠道相对单一，制约了基金规模的进一步发展。同时由于资金来源渠道缺乏竞争性，且需要增加通道机构费用和管理费用，还直接导致了基金融资成本高，基金缺乏长期、可持续的低成本融资来源。

目前部分地区设立的城市基础设施建设基金大多投向公益性属性较强的基础设施领域，不具备明显的投资收益。基金特有的投资退出循环模式难以真正形成，社会资本往往是以“明股实债”的方式参与投资，未能实现“利益共享、风险共担”。

为吸引社会资本，地方政府往往会保障优先级投资人的固定收益，或者提供各种隐性担保，如地方政府承担回购责任等。表面上看，这种运作方式不增加政府债务，但最终仍以财政资金作为社会资本方实现退出的重要保障，变相延长了债务的还款期限。同时，社会资本以穿各种“马夹”的方式来避免触碰资金监管红线，加大了融资成本，反而会进一步增加了债务风险。

城市基础设施建设基金投资应当委托专业机构进行管理，确保基金运行管理的专业化、市场化。但实践中，政府主管部门出于保证资金安全的考虑，设置了繁琐的行政决策审批程序，一定程度上影响了基金的运行效率以及决策的科学性，难以与市场化运作相衔接。

专业性管理机构是基金运作的核心和灵魂，目前专业化人才不足是我国政府引导基金发展的重要障碍。一方面，专业化的基金管理人才数量有限，这些人才更倾向于在北京、上海、广州、深圳等一线城市，三四线城市则很难招募到优秀的专业基金管理人员；另一方面，部分城市建设基金采取自行管理的工作模式，管理成员多来自政府部门，缺乏专业的基金管理经验。

理论上来说，城市基础设施建设基金拥有与传统私募股权投资基金同样的退出方式，如首次公开发行（IPO）、股权转让、回购、清算等。但在实际操作过程中，IPO面临很大的不确定性，基金很难通过上市实现资金的退出，股权转让也较少涉及，地方基础设施基金的实际退出方式主要还是回购。

在项目端构建基金的退出机制难度较大，往往存在期限错配的问题。如果要延长基金的存续期限，一旦宏观经济出现波动以及政策出现调整，则可能造成项目的贬值或终止。此外，如果将收益平衡放在项目端，离不开政府对基金所投项目的扶持政策，会涉及到政策在项目间的平衡问题，有违公平。因此，城市基础设施建设基金退出方式以回购为主，即充当劣后级的政府出资方回购充当优先级投资人的社会资本方。这种回购方式存在两方面的问题，一是对劣后级投资人的资金实力要求较高。部分城市建设基金优先级投资人的出资比例达到九成，且基金规模较大。二是金融机构为代表社会资本往往限定了回购期限，加剧了劣后级投资人的回购压力。

建议相关主管部门针对基础设施建设基金特性出台专门的实施管理办法。加强部门之间的政策协调，明晰监管标准，避免部门之间“政策打架”问题的出现，解决对基础设施建设基金法律界定模糊、适用制度混乱的情况。主管部门要加强对地方城市基础设施建设基金的指导和规范，同时注重政策的连续性和稳定性，避免给所投项目和社会资本带来不确定性，降低政策风险。

城市基础设施建设基金在募集资金时，建议根据产业投资基金的特点和基础设施发展需求，以及基金不同的发起模式采取“政府出资+金融机构等各类社会资本出资”或“国企出资+金融机构等社会资本出资”相结合的模式。即财政与国企适当出资作为引导资金，发挥政策示范效应。该模式的优势在于政府引导，特别是对于基础设施这类具有特殊性和战略性的行业尤其需要得到政府的支持，便于把握政策导向，增加社会投资者的信任。根据发起模式的不同，发挥引导放大效应的资金主要是省级母基金中的省级财政资金、子基金中的市级财政资金、以及国企资金三种类型。社会资本要积极拓宽来源渠道，引入银行、保险机构、证券、信托、社保基金、高净值人群资产，甚至国外资本等各类资本。

与财政专项资金的属性有所不同，市场化运作是基金的基本属性和定位。基金只有投向具有稳定现金流的项目，市场化退出方式才有可能实现。城市基础设施项目的资产可售性是基金投资的重要考量。根据竞争性和排他性的程度，城市基础设施可划分为经营性、准经营性、非经营性等三种类型。但三类项目并没有严格的划分界线，在一定的条件下可以相互转化。

经营性基础设施项目主要是指有收费机制，未来具有稳定现金流的项目，例如电厂等。这类项目的投融资主体可以多元化，国有企业、民营企业以及外资企业都可以参与，投融资主体享有自主权并对决策结果承担完全责任，政府只对服务的价格、数量和质量进行管制。经营类的项目能够实现正常的市场化利润水平。基金投资这类项目可以通过项目本身实现资金平衡，获得相应的投资收益。

准经营类基础设施主要是指具有收费机制，有一定的现金流收入，但同时附带部分公益性，仅靠项目自身现金流不能完全覆盖投资成本或者收益低于市场平均利润的项目，例如城市供水、煤气、地铁、公交等。这类项目往往需要政府提供一定的政策优惠才能得以维持运营。针对这类项目，政府可通过财政补贴以及资源匹配等方式增强项目的资产可售性，使得基金获得合理的投资收益。准经营性基础设施项目也可以采用PPP模式。PPP模式有助于改变当前城市基础设施建设基金中地方财政为项目兜底的做法，充分发挥社会资本的股权投资职能，促使其共同参与对投资项目的管理运营。

非经营类基础设施是指无收费机制，没有现金流，但具有很强的社会效益，只能通过财政直接投资，并配以固定的税收或收费作为保障的项目，例如城市公路、公园、路灯等。市场化运作的城市基础设施建设基金之所以要投资这类项目，是因为基金本身具有极强的政策性特征，其设立的一个重要目标就是为了弥补城市基础设施项目投融资存在的缺口，特别是纯公益类的项目。但基金的市场化运作所要求的投资收益与纯公益类项目的纯成本投入之间存在一定矛盾。为了解决这个矛盾，具体而言有以下几个思路：

一是为纯公益类项目捆绑一块能够产生现金流的收入，在一定程度上弥补基金投资成本。以城市公路为例，公路项目本身是不能产生现金流的，但可以将公路的广告经营权、冠名权等与项目捆绑起来，项目在整体上就有了现金流。

二是在基金所投资的项目之间实现大的资金平衡。设定基金所投资的非经营性项目的比例，但比例不能太高，这样既能体现基金的政策性属性，也能将投资其他项目所获得的收益用于弥补纯公益性项目的投资亏损，为实现大范围内的资金平衡提供可能。

三是通过结构化设计，确保社会资本的收益。体现政策引导意图的国企资金做为劣后级投资人，必要时，国企可以为社会资本兜底，优先保证社会资本的利益。

城市基础设施建设基金应采取委托管理的模式，由基金各出资方共同选择具有专业化经验的投资机构来管理基金。机构既可以在市场上已有的专业基金管理机构里挑选，也可以由出资方共同组建新的基金管理机构，抽调及聘用专业的投资管理人才负责基金的日常运作和管理。基金应建立完善的治理结构体系，例如咨询委员会，投资决策委员会，风险防控体系等。确保基金运行管理的专业化、市场化。

相关主管部门主要对基金的投资方向、投资项目决策流程和基金管理人的治理结构、制度建设、三会一层、经营管理等方面进行监督管理，但要减少对基金日常运营和投资决策的干预，遵循市场化、企业化管理原则，为基金创造良好的发展环境。

理论上，传统私募股权基金的退出方式都可以应用到基础设施建设基金。澳大利亚基础设施基金退出包括了IPO、股权转让、清算、回购等多种方式，同时麦格理基金还将基金本身的公开上市作为退出方式，为原始投资者提供了退出和实现资本利得的机会。目前部分地区在探索成立城市基础设施基金的实践过程中，主要以回购的方式作为基金主要退出渠道，其他的退出通道较少。建议拓宽基金投资退出渠道，这对于增强基金流动性，提升项目价值，吸引社会资本具有重要作用。

一是基金正常运转，获得项目投资收益到期自动退出。鼓励基金长期投资运营基础设施项目，获取合理回报，到期自动实现退出。考虑到基础设施项目具有较强的外溢性特征，当基金所获得的回报与预期合理的收入存在一定的缺口时，政府可通过财政补贴的方式弥补这个缺口，保障基金顺利实现退出。

二是在大股东回购的基础上探索股权公开转让方式。大股东回购是目前地方基础设施建设基金的主要退出方式，此外，还应积极探索股权的公开转让，提高基金流动性，以及基金到期后回购可由第三方参与等。

三是探索成立接续性基金。由于基础设施建设周期长，很难在市场上募集到期限相匹配的资金，可考虑统筹各方面资金来源，成立相应的并购基金来接续由于基金到期后的社会资本。从长期来看，城市基础设施资产是升值的，并购基金在实现对城市基础设施建设基金接续的同时，最终也可以实现自身的退出。

四是探索城市基础设施项目资产证券化。资产证券化既是融资方式也是退出方式。基金投入基础设施项目后，可将项目未来所产生的现金流资产打包收集，建立资产池并通过结构性的重组方式，将其转变成可以在金融市场出售和流动的证券，以实现基金的退出。