实施既有建筑节能改造，推动既有建筑节能改造事业市场化发展，是实现国家能源可持续发展的内在要求。既有建筑节能改造具有显著的正外部性经济溢出效应，且涉及多方利益主体，决定了既有建筑节能改造市场有序运行必然离不开政府的外在监管、协调与引导。因此，既有建筑节能改造实践过程中，在确保市场在资源配置中起决定性作用的基础上，有效发挥政府在市场治理作用，弥补既有建筑节能改造市场的自发性调节不足，是推动既有建筑节能改造市场健康发展的关键。

在我国，随着城镇化进程的不断加深、产业结构调整优化以及居民消费结构的改变，建筑能耗占社会终端能耗的比例仍在不断上升，至今占社会能源消费总量达30%以上。其中，既有建筑能源消耗作为建筑能耗结构的重要组成部分，据前瞻产业研究院统计，截至2015年我国既有建筑存量已超过600亿m²，而非节能既有建筑存量达到540亿m²，是导致我国建筑能耗持续上升和影响建筑业可持续发展的重要原因。对此，我国为推动既有建筑节能改造市场发展，自90年代末正式实施既有建筑节能改造试点示范工程实践以来，在法律法规体系建设、监管人才队伍培养以及运作模式推广应用等方面取得较为显著的成绩，为既有建筑节能改造事业市场化发展奠定了良好的基础。但囿于非节能既有建筑基数过大，以及既有建筑节能改造起步相对国外节能先进国家较晚，目前我国既有建筑节能改造市场仍处于发展的初级阶段，政府在市场治理实践中依然存在监管不足、替代市场以及部门职责配置不清晰等问题。

基于此，本文着眼于国外节能先进国家既有建筑节能改造的市场实践行为，对德国、美国、英国、法国以及日本等发达国家既有建筑节能改造市场政府治理实践进行分析，探析国外既有建筑节能改造市场政府治理实践路径，学习、借鉴国外节能先进国家既有建筑节能改造市场的治理经验。

既有建筑用能作为国外发达国家的重要能耗来源，实施既有建筑节能改造成为德国、美国、英国以及法国等节能先进国家推行能源可持续化的重要途径。由于既有建筑节能改造市场具有经济正外部性特点，且节能主体间信息不对称现象明显，为促进既有建筑节能改造市场发展，以市场规范化、法制化建设为发展基础，良性竞争环境创建为发展条件，市场主体动力激发为发展核心，是国外节能先进国家既有建筑节能改造市场治理的主要内容与实践路径。

市场规范化建设的目的在于限定市场运行的边界，确保市场在法定框架内运行，使市场主体行为符合市场发展要求，从而保证市场机制有序运行。市场规范化运行是市场健康可持续发展的前提条件，发达国家为推动既有建筑节能改造市场规范化发展，其举措主要包括完善法律法规体系和建立节能改造标准体系两个方面。

(1）完善法律法规体系，保障市场规范化运行

鉴于法律法规所具有的规范性、权利义务性以及强制性等基本属性，决定了法律法规是规范市场主体行为最直接有效的措施。发达国家法律法规体系的完善体现在两个方面：

一是注重法律法规内容的全面性。英国现行的《建筑能效法规》对既有建筑节能改造实施过程中的改造方案选择、工程施工监督和项目检测验收，以及后期的建筑节能证书颁发与展示都做出详细的规定，并对相关责任主体提出了明确的要求。美国为实行既有建筑节能改造，美国政府制订了门类齐全的法案规定，例如节能建筑法案、节能建筑认证法案、新能源政策法案等，其中，新能源政策法案更是就各州提出了明确的州计划。

二是注重法律法规应用的适时性。既有建筑节能改造市场是一个动态发展的市场，随着市场要素的变动和不同程度的积累，市场的内在需求和阶段性特征均会发生变化，与此同时既有政策法规对于市场的约束和引导有效性也会随之改变。鉴于此，德国、日本等节能先进国家为契合不同市场阶段的内在需求，分别针对其《联邦德国节能法（EnEv）》、《节约能源法》进行了多次修订，以此确保法律法规的时效性。

(2）建立节能改造标准体系，推动市场规范化发展

基于统一的建筑节能改造实施标准体系，是避免低水平节能改造导致资源低效利用和确保既有建筑节能改造市场整体运行水平的有效途径。发达国家为促进既有建筑节能改造市场规范化发展，严格执行建筑节能改造标准是其市场规范化建设的重要实施路径。

为推动既有建筑节能改造市场规范化发展，欧盟采取了一些措施，欧洲标准化委员会（CEN）专门负责建筑能源性能标准的制定，其中德国更是于1977年和1978年就分别颁布了《建筑保温条例》和《供暖设备条例》，条例分别对建筑物维护结构的热工性能和建筑物用能系统做出了强制性规定。在此基础上，为进一步提升既有建筑节能改造市场整体改造水平，德国于2001年将两部条例合并修订成《建筑节能条例》，并于2004年、2007年、2009年和2014年对该条例进行了重新修订，提出了更高的改造要求。美国进行既有建筑节能改造是其降低社会能耗的重要举措，但由于美国各州经济不平衡，且政府管理体系和气候具有差异性，政府提出各州可以根据自身的具体情况用《IECC标准》或《ASHRAE90.1标准》的某一版本进行既有建筑节能改造，也可对其进行修订后采用本州独立编写的标准。

良性的市场竞争环境是促进节能服务企业优胜劣汰、增强市场资源更优配置和推动市场整体发展水平的关键。发达国家为营造一个竞争环境良好的既有建筑节能改造市场，其举措主要包括市场信息传导机制构建和优化市场融资环境两个方面。

(1）构建市场信息传导机制，提升市场透明度

既有建筑节能改造市场是一个信息不对称特征明显的市场，信息不对称的两个核心内容——逆向选择与败德行为都会严重影响市场主体的行为。发达国家为防止市场主体的逆向选择与败德行为，建立了以能效标识制度、咨询机构和节能证书等为构成要素的信息传导机制，从而削弱既有建筑节能改造市场信息不对称问题。如：德国的DENA建筑能耗认证证书，其分别包含“能源需求证书”和“能源消耗证明”，明确要求出租方或出售方在进行住宅交易时，根据业主的需求出具交易住宅的能源认证书，以便业主明确了解住宅的能源消耗情况。美国为弱化信息不对称对市场发展的不良影响，于20世纪70年代始，先后就既有建筑节能改造实施了强制性既有建筑能效标准、标识和“能源之星”项目，并运用互联网手段在特定平台将具有资格的ESCO的相关信息向社会公布，以此避免业主盲目选择，造成逆向选择而影响既有建筑节能改造市场的健康发展。其他具有代表性的信息传导机制还有加拿大的Ener Guid标识制度以及丹麦EM体系。

(2）优化市场融资环境，解决市场主体融资困境

既有建筑节能改造具有项目种类繁多、投资规模不一、专业性强且分散以及项目评估模式难以复制等特点，造成银行贷款经验难以重复利用、贷款风险难以评估和跟踪审批成本过高，从而导致ESCO融资困难，对节能改造主体改造积极性形成抑制作用，直接制约了既有建筑节能改造市场的发展。

发达国家为解决ESCO的融资困境，提升ESCO的改造的积极性，融资环境优化成为政府进行既有建筑节能改造市场建设的重要板块。发达国家政府对既有建筑节能改造市场融资环境的优化主要从深化既有融资体系和创新融资模式两个方面着手。在深化既有融资体系上，发达国家主要是加强财政激励力度和督促商业贷款银行为市场贷款主体提供贷款优惠。美国在财政方面提供现金补贴和税收优惠政策，在银行贷款上则实施低息贷款或贷款补贴，以此调动市场主体积极性，解决主体资金筹集问题。法国政府则对于企业或个人建筑节能投资采取减免个人所得税，并实施政府补贴；而在银行贷款方面，法规政府规定对住宅节能改造项目的业主实行零利率贷款。在创新融资模式体现在发达国家设立专项基金、合同能源管理融资等方面，如美国州能源项目基金与德国KFW基金；在合同能源管理融资上有业主融资、ESCO融资、第三方融资可供选择。

市场主体是驱动市场机制运行动力的来源，实施市场发展协同激励措施，提升市场主体积极性与能动性是增强市场运行动力的有效途径。发达国家为调动市场主体积极性和充分发挥市场主体的能动性，以能够有效激发市场发展活力，其举措主要体现在构建市场激励机制和转变市场管理模式两个方面。

(1）构建市场激励机制，提升市场主体积极性

在既有建筑节能改造市场，由于客观存在的正外部性与信息不对称，既有建筑节能改造市场ESCO普遍承担着不合理的成本与风险，并同时造成本就节能意识薄弱的业主更加难有节能的意愿，从而导致整个市场主体积极性不足。鉴于此，构建有效的激励机制成为所有发达国家政府实践的共同特点。发达国家市场激励机制构建主要体现出激励措施多元化和高强度激励力度两个方面的特征。

在多元化激励措施方面，美国为激发既有建筑节能改造市场主体积极性，以税收和贷款为核心实施了多样化的节能改造经济激励政策，其中税收方面，美国政府专门针对ESCO实施低税率、税收减免和延期缴税，甚至在符合相关的情况下对其提供税收扣除和退税政策；而在贷款方面则针对节能改造项目投资者提供贷款担保和贷款优惠政策，以此来降低投资者风险并刺激其投资欲望。德国为激励市场主体积极性，同样实施了多元化激励政策，主要包括税收改革、优惠贷款、财政补贴以及效果奖励等激励措施。

在高强度激励方面，美国政府为刺激业主住宅节能改造需求，以补偿纳税人既有住宅节能改造投资的方式，向纳税居民提供5%～40%个人所得税减免。德国为促进既有建筑节能改造市场发展，德国复兴信贷银行专门针对既有建筑节能改造项目，以4%～5.5%的比例向投资者提供20～30年的低息补贴，并对无优惠融资贷款的既有住宅节能改造业主实施不超过15%的财政补贴政策。

(2）转变市场管理模式，发挥市场主体能动性

如何长期维持市场机制的有效性，防止政策颁布实施后效力迅速回落，保证政策的连续性、稳定性和长效性，是发达国家政府在既有建筑节能改造中关注的重点。发达国家政府在既有建筑节能改造市场起步阶段，主要以政府强制性管制方式为主，管理方式比较单一，但长此以往导致市场主体被动式的接受使其积极性逐渐消落。鉴于此种市场状况，发达国家政府的市场管理模式逐渐由单一的政府管制模式转型成强调市场主体能动性的管理模式，鼓励企业以合同能源管理市场运作模式开展改造活动，政府协助市场主体进行既有建筑节能改造，并支持非政府组织参与市场。如：美国、德国政府等均积极支持ESCO采用合同能源管理参与既有建筑节能改造，且政府带头为ESCO提供相关发展平台，并给予各种优惠政策；英国为充分发挥既有建筑节能改造直接相关主体的能动性，既有建筑节能改造相关政府职能部门的主要职责在于制定政策法规和对节能资金进行监管，而不直接参与既有建筑节能改造项目管理；日本于1993年在“阳光计划”的基础上实施了“新阳光计划”，该计划的提出以政府为核心，协同节能服务企业和科研高校，以此解决既有建筑节能改造市场发展难题；此外，日本成立专门的第三方住宅能源检测认证机构，充分发挥非政府机构信息服务优势，推进既有建筑节能改造市场的多元驱动。

基于上述发达国家既有建筑节能改造市场发展中政府的实践行为，以系统的视角来审视其政府改造实践的内在特征可发现，发达国家政府在推动既有建筑节能改造市场的发展过程中，基本架构了一个环环相扣且彼此相互协同制约的市场管治框架（如图1所示），其不仅能有效推进既有建筑节能改造市场发展，更能利用市场反馈信息对政府既有建筑节能改造市场管治方式、方法进行及时调整，从而保证政府在既有建筑节能改造市场动态发展过程中有效发挥市场作用力。具体而言，其中发达国家政府在既有建筑节能改造市场治理实践过程中，完善的法律法规体系是其进行管治的根本，贯穿于整个既有建筑节能改造市场运行过程之中，通过法律法规的强制性作用，引导既有建筑节能改造市场主体行为规范化，确保既有建筑节能改造市场在合法正确的轨道上运行。在此基础上，通过激励机制、融资机制以及信息传导机制等市场服务性系统的协同作用，推动既有建筑节能改造市场健康发展，并通过彼此之间相互制约而形成的内在信息反馈对系统进行有针对性的调整，从而进一步优化各个机制。

通过探析国外既有建筑节能改造市场政府治理的实践路径，在总结发达国家既有建筑节能改造市场政府治理实践有益经验的基础上，结合我国既有建筑节能改造市场的特殊性，对我国政府在既有建筑节能改造市场治理过程中，就如何有效提高政府市场治理能力，可得到如下5个方面的启示：

创建良好的市场运行环境是推动既有建筑节能改造市场良性运行的内在要求。总结国外既有建筑节能改造市场政府治理实践经验，基于既有建筑节能改造市场的内在特性，结合其国家自身既有建筑节能改造市场的特殊性，为市场营造良好的运行环境是其共同实践特征。发达国家在既有建筑节能改造市场发展中，主要通过架构并完善既有建筑节能改造市场法律法规体系，促使既有建筑节能改造市场在法制框架运行，然后在此基础之上，进一步建立市场信息传导机制和优化市场融资机制，不仅为既有建筑节能改造市场提供一个透明的竞争环境，更为不同既有建筑节能改造主体提供了可供自己选择的最佳融资渠道，共同为既有建筑节能改造市场快速发展营造了一个良好的市场运行环境。所以，我国在既有建筑节能改造市场发展中，为其创建一个良好的运行环境，不仅在既有建筑节能改造市场发展初级阶段能为市场培育创造良好条件，也是推动既有建筑节能改造市场健康可持续发展的必然要求。

基于市场主体利益诉求，采用多元化的激励手段和措施，是充分调动市场主体积极性以激发市场内在发展活力的有效途径。无论是发达国家还是发展中国家，既有建筑节能改造的公共品内在属性决定了既有建筑节能改造经济效益外部溢出的必然。发达国家为解决市场经济正外部特性作用下，由于非节能改造主体可不支付任何成本可以共享节能改造收益，而对既有节能改造参与主体积极性造成抑制作用，其根据市场节能改造主体合理利益诉求，通过财政补贴、税收优惠和贷款贴息等多元组合的激励政策来内化经济正外部性对市场的不利影响是其普遍特点。因此，我国政府在未来既有建筑节能改造市场管治过程中，基于市场多方利益主体的价值诉求，如何采用多元化的激励措施并将其有效组合，从多方位调动市场主体积极性是激发市场发展活力的关注要点。

正确对待政府与市场之间的关系，合理界定政府市场干预的行为边界，是充分发挥市场资源配置决定性作用和更好地发挥政府作用的关键。从发达国家既有建筑节能改造市场实践的历程来看，其在早期主要以政府主导模式推进既有建筑节能改造实践，且以强制性管制方式为主，市场管理方式比较单一。但随着市场经济的发展，为能充分发挥市场经济的特有优势，以确保市场机制长效运行，政府逐渐转变了其市场管理理念，树立市场在资源配置中的绝对地位，并通过采用柔性的管制措施，积极发挥市场与社会对于既有建筑节能改造市场的推动作用。鉴于我国计划经济体制下，政府代替市场进行资源配置的行为惯性，我国政府在既有建筑节能改造市场发展中，转变其市场管理理念是从根本上发挥市场经济特有优势的关键所在。

多方利益主体共同参与的既有建筑节能改造市场内在决定了实现市场机制有效运行，需要有效协同多方利益主体，实现市场多元驱动。既有建筑节能改造市场是一个多主体共存的市场，各主体在既有建筑节能改造市场发展中发挥着不可替代的作用，协同多方利益主体，有效发挥各主体自身作用，对既有建筑节能改造市场的发展具有至关重要的作用。梳理发达国家既有建筑节能改造市场实践经验可知，以法律法规体系为根本，协同多方利益主体以架构市场管治框架是其内在特征。基于此，我国政府在既有建筑节能改造市场发展中，政府如何协调政府与市场之间的关系，做到政府与市场主体、市场主体与市场主体间协同驱动既有建筑节能改造市场运行，既是提升既有建筑节能改造市场发展中政府作用力的关键，也是推动既有建筑节能改造市场快速发展的重要环节。

基于市场反馈信息动态调控市场，达到治理实践中反向调控与再优化，是既有建筑节能改造市场动态运行和发展演化过程中，有效实现政府动态治理的核心。既有建筑节能改造市场是一个动态运行和发展的市场，随着市场要素的变动，政府市场治理实践措施作用于市场的效力必然发生变化，确保政府持续驱动市场发展，必须对既有建筑节能改造市场进行动态治理。

基于国外既有建筑节能改造市场政府治理实践逻辑剖析可知，既有建筑节能改造市场政府治理是多个机制相互作用的结果，各个机制共同构成一个内在紧密联系的系统，并通过系统内部的信息反馈实现政府进行动态反向调控与再优化，从而持续有效发挥政府的市场外在作用。因此，我国政府在既有建筑节能改造市场治理实践过程中，不仅需要关注实践措施的即时效力，还需要关注政府市场治理有效性的长期性，注重政府治理实践过程中的反馈信息，进行反向调控和再优化，实现既有建筑节能改造市场的动态治理。

既有建筑用能是建筑能耗的重要能耗来源，实施既有建筑节能改造，推进既有建筑节能改造市场发展，是实现国家建筑业与能源可持续发展的内在要求。而确保既有建筑节能改造市场的健康发展，不仅需要市场的自发性调节，还需要政府的外在干预，有效发挥政府的外在治理作用是关键。鉴于我国既有建筑节能改造实践起步较晚，市场机制体制尚不健全，为有效发挥政府市场治理作用，本文着眼于国外节能先进国家既有建筑节能改造市场政府的实践行为，通过探究国外政府治理实践路径及逻辑表明，以市场规范化建设为基础，良性竞争环境创建为条件，市场主体动力激发为核心，是国外节能先进国家政府市场治理的实践理路，其通过建立并完善法律法规与改造标准体系，在确保市场在法制轨道运行的前提条件下，构建并优化市场激励机制、融资机制及信息传导机制，实现多机制联动并反馈调节，以驱动既有建筑节能改造市场健康快速发展。在此基础上，笔者基于国外政府市场治理的内在逻辑与先进经验，并结合我国既有建筑节能改造市场自身特性，从市场运行环境、市场激励措施、市场管理理念、市场多元驱动力以及市场动态治理等五个方面，提出了我国既有建筑节能改造市场政府治理实践启示，以此优化市场运行环境、增强市场驱动力以及改善市场运作模式，为我国政府进行既有建筑节能改造市场治理提供决策参考。