2019年4月，第二届“一带一路”国际合作高峰论坛在北京国家会议中心举行，会议中谈到在基础设施联通方面，我国与“一带一路”沿线国家开展了多领域的基建互联互通合作，涉及地铁、港口、航空运输和电网等。随着基础设施建设在“一带一路”中的推进，基础设施项目不断增长，截至2018年底，沿线投资存量达到1700亿美元，近年来跨境PPP项目在快速增加。PPP模式为“一带一路”带来新动力的同时，也面临诸多风险和挑战。由于各国的政治环境、经济体制、法律法规、技术标准以及文化信仰存在差异，“一带一路”沿线国家采用PPP模式开发和运营基础设施项目更为复杂，面临着更多的经营风险和不可预测性。

本文分析我国近年参与跨境PPP项目中较典型的两个项目，孟加拉国的PAYRA项目和牙买加高速公路项目，这两个项目目前看来比较成功，但在项目进程中仍面临各种风险，如政府更迭带来的政策不延续性、政府负债率高导致偿付能力低下、部分沿线国家的本地保护主义使我国企业决策权受限、外汇波动引起融资成本不确定、只建设不运营导致项目无法达到最佳效果等。同时，PPP模式基础设施建设消耗的人、财、物成本较高，合作周期长（一般在10～30年），这也易受到政治因素的影响。

孟加拉帕亚拉PAYRA2*660MW燃煤电站PPP项目（简称PAYRA项目）位于孟加拉国南部城市巴里萨尔，属博杜阿卡利地区。项目拟建电站预计总投资约24.8亿美金，建设期为48个月，建成后年均发电月8177GWh，合同期限为25年。项目交易结构如图1所示。

项目承包商为中国机械进出口集团有限公司，其母公司为中国通用技术集团控股有限公司。从交易结构图看，孟政府、中方企业、合资公司、中方融资银行、总承包商等主要相关方之间签署的合同是中孟双方跨境PPP合同的载体，形成一整套完整的合同体系。该项目的主要意义在于，这是中孟首个PPP项目，也是中国通用技术集团首个EPC转PPP的项目。项目突出了“共商、共建、共享”的合作原则，充分体现了政治、社会资源和决策效率等方面的合作优势。PAYAR项目作为“一带一路”战略成果和“中国制造”的名片，该项目的建设对于推动孟加拉经济，扩大和深化两国电力领域合作具有现实意义。

牙买加H2K高速公路南北线项目，是牙买加历史上规模最大的交通运输类项目。该项目南起西班牙城，北至旅游城市奥乔利奥斯，全长66.163km，总投资7.34亿美元。项目初期是由法国Bouygue公司负责建设，然而在施工过程中，由于Bouygue公司与牙买加政府在项目审批、勘探拆迁、成本控制等方面无法达成一直，预算也严重超支，后续投资断裂。2012年12月21日，中国港湾代替Bouygue公司和牙买加南北高速公路公司签订了合作协议，项目于2013年1月28日开工，2016年南北两段建成，并已通车，预计2066年移交。项目交易结构如图2所示。

由于项目前期的失败经历，我国承接牙买加H2K高速公路南北线项目时，牙方给予我国企业特许经营权、土地开发收益权以及税收优惠等激励措施，该项目的成功将有利于我国企业拓展新业务领域、做大海外业务，积极介入其他领域和低于的市场竞争，彰显PPP模式作为中国企业开拓海外市场的可行性。

从两个案例来看，海外项目的建设存在诸多不确定性，例如行政审批、项目勘探、拆迁征地、成本控制和法律规则等。与一般的PPP项目相比，海外项目更需要重视风险分析，我国在参与该跨境PPP项目时容易出现的风险有以下几类：政治环境风险、法律制度风险、经济风险、宗教文化差异和其他风险，具体分析如下：

“一带一路”基础建设中应用PPP模式是政府、市场和公众的共同行为，风险将贯穿整个PPP项目，但在众多的风险中尤其要关注政府信用风险和违约风险，如果项目需要财政补贴，则还需注意政府的财政支付能力。PAYRA项目中的付费机制就是政府付费-基于购电协议的两步制电价付费机制，这需要孟政府具有一定的资金实力和政治稳定性。而在牙买加高速公路项目中，政治稳定性显得更为重要，前期的失败经历导致项目面临更大的风险，中国在接手该项目时，牙方政府给出诸多激励措施，主要是50年特许经营权以及税收优惠政策，项目得以顺利进行的基础是对方政府能够兑现承诺并保持政局稳定。因此，相对于其他风险来说，政治环境风险对PPP项目的打击更加严重。政治环境风险主要包括政治动荡、政府更迭和政府负债率过高给PPP项目带来的风险。

不论在什么时期，政治动荡对经济的影响都是极其严重的，经济的发展依赖于稳定的政治局面。“一带一路”建设涉及60多个国家和地区及相关周边市场，其中也包括一些地缘政治的破碎区，这是国际安全最薄弱的环节，部分国家的国内政局动荡，相关政策容易遭遇洗改，造成PPP项目的延迟或中断。例如2009年我国与缅甸签署《关于合做开发缅甸水电资源的框架协议》，2009年动工，预计2017年开始发电，但是在2011年9月30日，政府却宣布暂时搁置该项目。PPP项目所在国的政治稳定对于投资国来说是非常重要的，政治动荡会给双方造成巨大损失和资源的浪费。

政府更迭带来的风险。“一带一路”沿线国家的基础设施建设需要各国政府牵头组织，但是政府更迭频繁，容易引起政策反复，对PPP项目的可持续性有重要影响。国家重要领导人的频繁更迭容易对政治经济产生影响，而“一带一路”PPP项目周期较长，容易受到项目所在国的政策影响，投资国往往无法预计项目所在国的政治更迭趋势、时间和频率。牙买加高速公路前期的失败经验也说明政权变更导致国家解体或新任政府不承认以往债务和协议，可能会影响项目资产的安全。

政府负债较高带来的风险。政府负债较高意味着政府的偿还能力可能不足，在“一带一路”PPP项目中本国政府的财政支持和激励政策对投资国来说是十分重要的。一般在项目投标过程中，本国政府会对特许经营权、收费标准以及税收政策等给出一定的政策倾斜，为投资国提供一些激措施，但这需要建立在政府具有一定经济偿还能力的基础上，若政府财政负债率高，支付能力出现问题，会使PPP项目的开发、建设和运营都存在隐患。

在牙买加高速公路项目中，牙买加采用英国法律体系，法律法规比较健全，其中授权经营主要依据是《Toll Road Act》（收费公路法）。一国的法律制度，特别是针对PPP项目的立法，很大程度上将决定项目各方利益能否得到保障。目前我国PPP相关法律立法不够完善，专业程度较低，而“一带一路”沿线涉及的60多个国家，其中大部分为新兴经济体和发展中国家，PPP投资模式的法律制度也不够完善，同时没有达成一定的共识，甚至在基础设施、贸易投资等领域的法律制度存在大相径庭的现象，一些国家的本国保护主义政策较多，例如禁止国外投资者全资投资基础建设项目，对PPP项目的持股比例有明确要求等。不同的法律制度会增加跨境PPP项目的摩擦，若投资国企业没有了解东道国的法律制度贸然进行PPP投资很可能会产生巨大的风险。

从宏观层面来看，大部分投资企业对“一带一路”沿线各国的法律制度仍缺乏研究和深入了解，这无疑为我国企业开展跨境PPP项目带来风险；从微观层面来看，各国对PPP投资模式的法律法规建立程度不同，短时间内很难与其他国家在涉及PPP项目的法律法规上达成共识，如投资金额、持股比例、税收政策等。“一带一路”中的PPP项目周期较长、成本投入大，作为投资企业必须要考虑项目所在国的境外投资政策和税收政策，一个不稳定的法律制度体系，会给PPP项目带来极大的风险。

经济风险主要是指在跨境PPP项目的开展过程中存在的经营决策风险、利率风险和汇率风险。经营决策风险主要是指在PPP项目中，国家对外投资进入的条件限制过多，导致投资国在进行PPP项目经营决策时产生的风险。例如在PAYRA项目中，孟加拉国政府自筹资金项目招投标文件对企业资质要求较高，合同条款相对苛刻，某些情况会有合同陷阱，同时孟加拉国工作效率较低，履约难度较大。利率风险和汇率风险主要是“一带一路”沿线国家对利率和汇率的管制程度不同。孟加拉国银行较多，跨境投资企业应选择较大的银行或国际知名银行进行账务处理，孟加拉国货币塔卡汇率波动也较大，需要及时跟踪实时汇率，采用套期保值、双币种投标或其他方式规避一定的汇率风险。相当多的“一带一路”沿线国家和地区实施严厉的外汇制度，限制外汇出境；另一方面，对于一些外汇储备很少甚至没有外汇储备的国家，他们在结算时更倾向于使用本国货币。这两种情况都容易导致投资国企业出现资金收回风险。在PAYAR项目中，电价会受煤价波动的影响，而项目的第一还款来源是项目自身现金流，现金流取决于电价收入，对于投资者来说面临着资金成本收回风险。

“一带一路”沿线国家几乎聚集了全球所有的宗教种类，在沿线国家总人口中，有宗教信仰的人口约占总人口的80%，其中穆斯林、基督徒、印度教徒、佛教徒占了大部分，案例中孟加拉国主要以伊斯兰教为主，而牙买加主要是基督教。宗教文化差异本身并不算一种风险，但是在一定条件下，由于诸多外力作用，可能会演变成宗教文化风险，甚至引起“蝴蝶效应”，影响PPP项目的正常开展。“一带一路”战略和宗教存在一定的联系，沿线各国均有宗教信仰的国度，且宗教作为一种变量，在某种程度上影响着一个国家的政治、经济、社会文化发展，不同宗教在“一带一路”沿线国家分布错宗复杂，它既是各国文明发展多样化的重要来源，也是PPP项目的风险所在，在对“一带一路”沿线国家进行基础建设PPP项目投资时，必须妥善处理好宗教问题，避免宗教误会升级为文化冲突。

其他风险主要包括自然环境的不可抗力风险、PPP项目的建设风险。一般来说，各国的地形地貌、气候等都存在一定的差异，在进行PPP投资前，需要先了解在项目期间会出现的自然环境风险，做到保护环境，树立良好的企业形象。同时，在存在气候地质等风险的情况下，在进行基础设施建设前，需要对东道国的自然环境和气候有一定的了解，例如我国承建的哈萨克斯坦工程项目，由于当地冬季寒冷，冰雪天气持续时间长，从当年的11月到次年的3月都无法施工，如果在工期预算时没有考虑到气候因素，将无法按时完工，面临违约风险。PPP项目期内也是建设风险高发阶段，容易出现无法按时保质保量完工的风险。例如中海外波兰A2高速公路项目，存在忽视前期工作，投标体系不规范等问题，同时缺乏合同意识，未利用合同规避风险，保护资金的合法权利，最终以失败告终。“一带一路”中的PPP项目比较复杂，在开发、投建和运营等环节都存在各种风险，除了政治、法律、经济以及宗教文化风险外，还需要全面考虑其他风险。

因“一带一路”沿线国家政治关系复杂，我国政府应努力与各派政治力量保持良好的外交关系，同时对于地缘政治以及大国的博弈因素采取审慎的态度，加强与其他国家的合作交流，坚持“共商、共建、共享”原则，为跨境PPP投资项目营造良好的政治环境。同时，在确定PPP投资项目前，与东道国签订双边投资协议，通过内外联动的方式保护项目在建造期内有良好的政治环境，提高项目的质量和水平。例如在PAYRA项目中，为了防止政治不稳定造成的风险，选用西北电力作为桥梁，西北电力是孟加拉国的国有大型发电公司，与中国技术集团控股有限公司拥有长期合作关系，由西北电力代表孟方政府对项目公司持股，与我国企业谈判，为项目顺利实施铺平了道路。

针对项目所在国政治动荡和不可抗力的风险，可以采取海外投资保险制度，由政府牵头成立海外投资保险机构，为我国企业参与跨境PPP项目提供一定保障，也可以通过签订政治风险保险的方式，争取用国内和国家双重保险机制以最大程度降低政治风险。此外，在PPP项目中争取东道国的特许经营权也可以让项目所在国最大化的承担政治风险。

在跨境PPP投资项目中，实施周期较长，涉及的区域大，项目复杂程度高，在整个项目实施过程中，需要多方合作配合。牙买加高速公路项目中的立法经验值得借鉴，项目采用英国法律体系，相对健全在法律监督管理方面，双方容易达成共识。因此，有效的立法机制可以降低项目建设风险。在双方合作基础上，同时应加强共同监督管理机制，明确双方的职责，实现共同监督的效果。

在跨境PPP项目的发展进程中，我国与大部分“一带一路”沿线国家在该领域的发展还尚未成熟，更需要成立专业的管理机构，帮助我国企业参与跨境PPP项目，对项目进行指导管理，包括质量控制、政策引导、技术援助、标准化等，为跨境PPP项目的推进提供组织保障。设立专业管理机构需要我国政府牵头设立部门，同时培养和引进相应人才，设立研究中心，组织学者对项目所在国进行考察和交流。对于企业而言，参与跨境PPP项目需要成立专门的风险管理部门，在项目建设期内负责项目风险识别和评估，出具项目风险报告，尽可能控制和规避风险，确保项目成功。同时专门设立管理部门也可以在项目进程中实时关注风险，及时对冲风险，这需要企业培养和引进专业的PPP管理人才，增强各部门的项目风险意识，提高整体的风险管理能力。

国内企业在跨境PPP项目中对于合作协议的签订需要符合规范要求，对两国的法律制度和投资规则有深入的了解，例如税收政策、外汇管制以及贸易制度等，通过加强合作协议的明确性和责任制，规避一部分风险。

面对汇兑风险和利率风险，企业自身需要选择合理的货币结算方式，尽可能选择汇率波动小的货币，同时PPP项目历时长，需要合理估计项目所在国的通货膨胀率及货币政策趋势，在回报率测算中考虑作为计算依据。在PAYRA项目中，项目公司作为贷款协议中的合作向对方，承担贷款协议中约定的贷款利息偿还责任。项目贷款的本金和利息直接体现在容量电价中，实际贷款利息是由孟购电方承担。利率定价在中方银行收益、孟购电方用电成本中平衡，这是值得借鉴的一种风险共担方式。

“一带一路”沿线国家宗教文化差异大，存在一定的分歧，在这种情况下，如何处理宗教文化差异，是跨境PPP项目顺利开展的保障。宗教文化的核心是价值观，体现不同宗教文化的规范性，也是宗教文化存在与发展的结果。因此，要想实现人的合作协同，恰当管理基于“一带一路“框架下PPP宗教文化风险追根溯源要塑造人的价值观。因此，政府应该组织开展宗教文化学习，培养专项的服务型人才，增加我国企业对项目所在国的文化认同感，鼓励国内宗教团体和其他国家开展交流，促进宗教文化和谐发展。

2013年～2017年，国家发改委共收到来自央企和地方申报的44个“一带一路”PPP项目，并对上报的项目进行评估筛选，在这个过程中，政府为我国企业提供了优质项目的保障。PPP项目一旦投入建设，项目性质和涉及领域在短期内很难改变，高质量的PPP项目库可以降低企业投资的其他风险。

我国政府可同“一带一路”沿线国家在经贸领域等方面相互合作协商，同他们一道根据国内实际情况，制定可以通过PPP模式合作的项目清单，共同规划一批具有盈利潜力的项目，基于此构建优质PPP项目库以吸引各国社会资本的投资建设。一方面政府根据国内企业情况，对上报的PPP项目筛选，另一方面结合项目投资国的实际情况进行分析，对项目进行评级，建立完善的PPP项目库。

“一带一路”PPP项目投入成本大，对我国企业来说，融资模式是至关重要的，一般企业要在项目投标之前筹集到20%～35%的股本金，在此基础上才有机会从银行申请贷款，筹集到股本金之后仍需要一笔巨额投资款，对于一般的企业来说融资存在较大的困难。此时，企业可以采用多家银行组成的银团贷款方式，同时也可以充分利用国家各类基金，例如PPP项目融资支持基金、跨国建设基金等，企业开拓融资模式，可以缓解自身融资的压力，促进更多部门参与到“一带一路”PPP项目中来，实现风险共担、利益共享。