随着我国经济持续快速的发展, 以城市轨道交通工程、城市高架 (快速) 路、大跨径桥梁、长距离隧道等为代表的市政工程建设进入了蓬勃发展的时期。市政工程建设规模大幅增加, 技术难度不断加大, 且直接涉及人民群众公共利益和生命财产安全, 影响着国民经济健康发展。因此, 市政工程质量的重要性越来越突出, 全社会对市政工程质量的关注度和要求也越来越高, 代表政府的工程质量监督机构的监督管理工作任务愈加繁重。

　　 客观地说, 当前的工程质量状况总体受控、稳中有升, 但工程质量问题仍然存在, 一些影响市政工程质量的机制顽疾难以解决, 总体上还不能满足经济社会发展的要求。为了促进市政工程的健康运转, 维护社会的稳定发展, 政府应不断改进监督职能, 优化监督机制。2017年国务院办公厅《关于促进建筑业持续健康发展的意见》 (国办发[2017]19号) 指出, 要“强化政府对工程质量的监管, 明确监管范围, 落实监管责任, 加大抽查抽测力度, 重点加强对涉及公共安全的工程地基基础、主体结构等部位和竣工验收等环节的监督检查”, 这为改进市政工程质量监督机制指明了方向。

　　 当前, 市政工程质量监督机构面临着“有限手段、有限权利、无限责任”的监管风险, 存在泛化监督责任、权责不对等现象, 与其机构性质不清、定位不明有着密切关系, 需要基于法律层面对政府监督职能定位进行分析。

　　 (1) 法定监督职能。根据国家法律法规规定, 市政工程质量监督机构受建设行政主管部门的委托, 履行政府对市场的监管职能。针对市政工程质量现阶段存在的市场机制调节失灵的现象, 制定加强市政工程质量管理的政策与措施, 规范需要加强与改进的内容, 改善与优化市政工程质量发展环境, 维护市政工程质量管理的市场秩序, 促进市政工程质量持续健康发展。

　　 (2) 监督服务职能。工程质量政府监督管理是维护国家和公众利益、提高工程质量整体水平的需要, 是增强参建主体质量意识、规范质量行为、改善质量管理的需要, 其出发点和归宿点都应着眼于为公众和参建主体服务。工程质量政府监督管理的目的不是关、卡、罚, 而是通过科学监督, 提供有效服务, 树立服务意识, 提高监督管理水平和能力, 增强监督管理效益, 改善和提高参建主体的整体素质, 增强质量保证的自觉性, 最大程度地满足质量需求, 有效地保证建设工程结构安全和环境质量。市政工程质量政府监督应定位于监督服务职能, 调整优化监督服务内容, 坚持在服务中监督, 在监督中服务。

　　 市政工程质量政府监督方式主要有日常监督检查、专项质量检查及综合性监督执法检查、关键节点监督查证、“双随机、一公开”检查、工程竣工验收监督等五项内容。

　　 (1) 日常监督检查。主要按照受监项目监督计划, 对市政工程进行日常监督检查。

　　 (2) 专项质量检查及综合性监督执法检查。按照受监项目质量状况、质量信誉情况, 根据差别化管理原则和监管工作需要, 组织对受监项目进行专项质量检查;或者按照地区、行业质量管理目标与工作计划, 将受监项目纳入综合性监督执法检查范畴等。

　　 (3) 关键节点监督查证。依据监督计划, 对关键节点验收的程序及组织形式进行全程现场监督检查, 对工程技术资料进行抽查核实, 对工程实体质量进行抽样检查、检测查证等。

　　 (4) “双随机、一公开”检查。除采用常规的检查方式外, 还可采取随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员、抽查情况及查出结果及时向社会公开的方式。随机抽取或重点抽取部分技术资料进行检查, 或对某项技术资料重点抽取其中部分参数或子项进行检查, 以及随机抽定或重点确定受监项目的部分实体部位及检查项目进行验证性检查或抽测等。

　　 (5) 工程竣工验收监督。对验收组织、验收程序和执行工程建设技术标准情况进行现场监督检查, 对工程竣工资料进行抽查核实, 对工程实体质量进行抽样检查查证等。

　　 工程质量监督是我国工程质量管理体系的一项基本制度, 至今已走过了34年的发展历程, 期间经过不断探索和创新, 完成了监督方式从核验制到备案制、监督机构从责任主体到执法主体等重大转变, 监督效能不断提高, 对于规范工程建设各方主体质量行为、确保我国工程质量起到了重要作用。但是相对于当前的新形势和新要求, 工程质量监督工作还存在一些不适应、不完善的问题, 制约了监督作用的进一步发挥和监督工作的可持续发展。

　　 市政工程质量监督机构的权利来源于基于行政法规的行政委托, 按照我国有关行政法的规定, 行政“授权”组织以自己的名义行使行政职权并独立承担相应的法律责任, 而受行政“委托”组织只能以委托机关的名义行使职权, 并由委托机关承担相应的法律责任。而现实情况是, 除了行政处罚工作之外, 市政工程质量监督机构均以自己的名义行使行政职权并承担相应的法律责任, 说明部分行政职权和法律责任已经发生了转移, 这种转移违反了有关法律规定, 不符合依法管理的要求。市政工程质量监督机构面临着权与责的模糊错位现象, 更受我国市政工程建设诉讼案例的影响, 加剧了市政工程质量监督机构越位监管、错位监管的风险。

　　 《建设工程质量管理条例》要求建设活动的开展, 必须严格执行基本建设程序, 而对于市政工程建设而言, 严格执行基本建设程序却有一定的困难。如“工程项目”与“建设用地”的程序顺序问题, 涉及市政工程生产要素中“土地”要素的处置, 是全国市政工程建设与管理共同面临的、长期存在的一个瓶颈问题, 导致我国市政工程出现大量违法违规行为。按照我国有关法律法规和基本建设程序规定, 一般是先配有“建设用地”之后建设“工程项目”, 对于点式布局的房屋建筑工程而言, 该程序顺序具有较强的操作性和可控性。但是, 对于主要以线性布局为主的市政工程而言, 此程序并不适用。基于我国行政管理决策机制及其特点, 一般是先确定市政“工程项目”然后解决“建设用地”问题, 且“建设用地”问题涉及到社会多方面、多层次的利益冲突和相关法律法规限制, 在短时间内难以解决。由于社会经济发展和社会公益事业需要, 加之其他诸多因素的影响, 一部分“工程项目”不得不边开工建设边解决“建设用地”问题, 导致产生违法建设行为, 甚至有的项目在投入使用多年后仍然无法解决“建设用地”问题。“工程项目”与“建设用地”的程序顺序问题与未有相关法律法规针对“建设用地”审批时间流程进行规范的问题, 必须尽快加以妥善解决, 需完善相关法律法规, 以维护市政工程市场秩序, 促进市政工程质量监督管理法治进程。

　　 目前市政工程质量政府监督的手段主要包括:采取提出口头整改要求、下达限期整改通知单、责令局部暂停施工等行政管理措施;针对受监项目情况, 开展建设各方责任主体及其人员质量信息记录与公布工作;对存在严重违法违规行为的, 以委托部门名义依法实施行政处罚或移交有关部门依法集中实施行政处罚等。但建设单位多为当地的国企, 其级别可能高于当地的工程质量监督机构, 其与政府其他职能部门也有一定的关联, 这就导致市政工程质量政府监督方面就存在较为复杂的问题。在市政工程建设过程中出现质量问题时, 行政执法一般仅限于提出口头整改要求、下达限期整改通知单等, 且为了避免影响施工进度, 不轻易下达责令局部暂停施工单。此外, 大部分的口头整改要求或限期整改通知单等仅仅停留在了项目层级, 未到达施工单位的公司分管领导及以上层级, 导致部分项目对整改要求重视度不高, 从而严重影响了质量监督工作的权威性和威慑力。

　　 监督处罚力度小, 是当前我国市政建设工程中普遍存在的问题。一部分市政工程建设, 将重点放在了施工技术和施工进度上, 忽视了质量监督管理, 即使发现一些不合理的行为, 处罚力度较弱, 起不到应有的威慑效果。并且因为市政工程项目大多数属于政府工程, 有政府相关职能部门的参与, 导致了质量出现问题的时候多进行整改、较少进行处罚, 一定程度上影响了市政工程的施工质量。另外部分市政工程项目的参建各方对监理的重要性认识不足, 使得监理行为流于形式, 制定的监理实施细则未得到落实, 监理工作没有发挥实际作用, 部分监理人员态度不认真、素质不过硬、缺乏责任感, 使得监督力度不足, 未起到工程监理的作用。

　　 现阶段工程质量检测工作发展不平衡, 个别地方、个别单位的检测试验机构尚存在出具“仅对来样负责”检测报告单的现象。其次, 有些项目没有严格执行见证取样及见证送检制度, 无法确保检测试件的公正性和真实性, 有些取样员在取样过程中弄虚作假, 将不合格的试件试块用合格的替换, 有的将其集中养护或让商品混凝土搅拌站代为养护。这些不规范行为, 使检测抽测的结果不能客观公正地反映实体质量。市政工程质量监督机构如果认可这些不规范的检测抽测报告, 终将遭受潜在的监督风险。

　　 基于我国行政管理体制和市政工程管理体制, 我国市政工程质量监督体系分为房屋建筑工程质量监督体系、市政工程质量监督体系及专业建设工程质量监督体系。厘清房屋建筑工程、市政工程和专业建设工程的权属关系, 按照“谁投资、谁关心, 谁受益、谁负责”的原则落实市场主体责任, 符合市场经济要求的社会公理基点, 更好发挥政府作用的基础。代表政府行使监督职能的市政工程质量监督机构只有明确权责、有效履职尽责, 才能保障人民群众的生产和生活安全。同时, 深入研究我国事业单位分类改革工作, 明确“质量监督”的性质是行政监督还是公益服务、需归入哪项类别, 以确保依法推进市政工程质量监督管理。

　　 我国先后出台多部法规文件保障市政工程质量, 但目前关于市政工程质量的法律法规分散在各个文件中, 没有形成完整的体系, 且随着市政工程建设的快速推进以及施工现场质量安全标准化要求的不断提高, 部分法规中的部分条款在具体操作过程中存在模糊、较难界定等问题, 使得现行的市政工程建设普遍违反基本建设程序等相关法律法规。现行法律法规对市政工程建设与管理存在客观影响, 研究制定解决当前面临的突出问题的办法与措施, 促进市政工程建设与质量管理良性发展, 可按照中共中央和国务院关于改革创新工作的有关精神, 深入分析体制机制等方面的障碍问题, 根据中央“四个全面”战略布局要求, 完善相关法律法规, 推进市政工程质量监督管理法治进程, 使其能有法可依。

　　 通过质量监督管理的信息化建设, 运用信息平台和有关信息工具, 进一步规范管理, 建立“企业负责、社会监督、政府督促”的质量安全管理机制。切实改变固有的、不适宜的监督方式方法, 建立“新常态”下的质量安全监督新模式, 不断提高监督执法检查工作质量和效率, 努力达到促进各方责任主体履行质量安全管理职责的监管目的, 并逐步实现动态监管。在工程建设过程中以建设工程实体质量安全为重点, 对责任主体质量安全管理职责采取记分行政处理和信用评价相结合方式进行监管, 定期分析本地质量发展趋势, 针对关键点制定相应的整改和防范措施, 及时形成阶段性的质量情况分析报告, 做到对重大质量事故的超前防范和加大政府对本地工程质量状况的掌控力。同时, 还应拓展多样的执法监督手段, 通过网上公示、短信通报参建各方领导等方式, 加大政府质量监督机构的监督和执法力度, 增强对市政工程质量的监控力和影响力。

　　 进一步完善工程质量监督方法, 加大执法处罚力度, 进行全过程、全方位的工程质量监督。进一步健全建筑市场主体信用管理制度, 通过完善不良行为记录体系和诚信管理办法, 加大建筑市场各方责任主体的不良行为记录和公示力度, 探索第三方评估和引入征信机构共享诚信信息等方法, 细化、量化日常监督和专项检查中发现的问题, 形成不良行为记录内容, 依托监管“大数据”, 定期发布不良记录通报, 依托监管“大数据”努力实现监管工作“标准化、规范化、信息化、公开化”, 并在此基础上逐步建立起企业信誉档案及红黑榜, 加大市政工程质量监督机构的权威性和威慑力。在全面加强工程质量过程监管的同时, 对违法违规行为采取处以罚金, 项目负责人扣分或进行不良行为公示等办法, 采用严查、重罚、高赔等一系列坚决措施, 着力加大执法处罚力度, 确保市政工程的质量稳步提升。

　　 工程质量检测是进行市政工程质量监督的基础, 是加强质量监管的重要手段, 通过加强对当地工程质量检测工作的领导力度, 提高工程质量检测单位的工作质量和检测水平, 加强对施工单位内设试验室检测工作的监督管理, 其出具的检测报告不得作为工程竣工验收备案资料。另外, 将原来由施工方委托检测的方式, 改为由建设方委托检测, 由监理方对检测样品真实性负责, 质量监督机构进行监督。再次, 市政工程质量监督应及时跟踪出现的不合格检测报告的工程, 加强对处置方案的制定程序和处置过程的监督, 并定期对出现的不合格检测报告进行分析, 必要时质量监督机构要进行监督抽测。

　　 对于改进市政工程质量政府监督工作, 以找准自身职能定位为主线, 在性质定位、法律法规、监督手段、处罚力度、检测抽测等诸多方面进行改善。市政工程是民心工程, 取之于民、用之于民, 作为履行政府监管职能的工程质量监督机构, 有责任、有义务履行好监督服务职责。随着社会的快速发展和政府监管职能的转变, 不断改进市政工程质量监督模式是必然的, 市政工程质量监督机构及其人员应及时掌握新情况、了解新问题、找到新途径, 主动适应新的发展要求, 为保障市政工程建设作出更大的贡献。