现行投标保证金制度在各类资源交易活动中存在管理风险高、周转时间长、缴纳形式多、程序繁琐、真伪难辨等问题, 给建筑业企业带来不便。为降低制度性交易成本, 切实减轻企业负担, 营造企业发展的良好环境, 2015年7月国务院办公厅下发《关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》 (国办发[2015]63号) , 建立集中统一交易市场, 营造良好环境。2016年6月23日, 国务院办公厅发布《关于清理规范工程建设领域保证金的通知》 (国办发[2016]49号) , 提出了一系列要求, 包括清理规范工程建设领域保证金, 对建筑业企业在工程建设中需缴纳的保证金, 除依法依规设立的投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金外, 其他保证金一律取消;转变保证金缴纳方式, 推行银行保函制度。2018年4月4日, 国务院常务会议确定, 完善工程建设领域农民工工资保证金制度, 在房屋建筑和市政设施工程中推广使用银行保函。为贯彻落实国务院关于进一步清理规范涉企收费、切实减轻建筑业企业负担的精神, 基于行业健康发展, 采用“电子保函”替代投标保证金是落实企业减负和规避风险的最佳方案。

　　 投标保证金是投标人获得投标资格的重要部分, 是保证投标履约的重要环节。在招标投标活动中, 投标人随投标文件一同递交给招标人一定形式、一定金额的投标责任担保, 主要保证投标人在递交投标文件后不得撤销投标文件, 中标后不得无正当理由不与招标人订立合同, 在签订合同时不得向招标人提出附加条件、或者不按照招标文件要求提交履约担保, 否则, 招标人有权不予退还其提交的投标担保。它的主要作用一是投标方对投标行为负责的一种财力担保, 使招标人在因投标人不当行为造成损失时获得补偿和救济;二是维护招投标市场秩序, 以经济手段让投标人保证在投标活动中遵守招投标法律法规, 保证提供的投标文件内容真实合法, 并遵守招标文件制定的规则, 保障招投标活动的效率并实现招标目标。

　　 投标保证金的收取比例及方式, 依照《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》、《政府采购非招标采购管理办法》等法律法规要求, 详见表1。

　　 (1) 缴、退方式复杂, 占用较多人力

　　 投标保证金需要由招标人或招标代理机构负责管理和退还。招标单位要与代理机构、银行合作对接开设专门账户, 并安排专人负责此事项。投标单位为了参与项目投标, 必须依照招标文件要求在投标截止前到指定机构、指定账户去办理投标保证金手续, 存在跨区域、跨省市、跨银行等问题, 并需财务人员、业务人员共同办理。

　　 (2) 占用投标企业大量资金, 难以有效参与竞争

　　 随着国民经济的发展, 多数招标项目预算资金高达上千万元、上亿元, 2%的投标保证金占用企业大量资金。每参加一项项目的投标, 需缴纳高额的投标保证金, 且由于项目的招投标工作具有集中性、季节性的特点, 企业为了加大中标几率, 常多方参与投标, 需要在一定的时间范围内支出多个项目的投标保证金。然而, 招标人不能够及时退还投标保证金, 占用、挪用、私设“小金库”等情况时有发生, 大大增加投标企业资金压力和风险。

　　 (3) 存在虚假投标、虚假保证金等行为

　　 投标企业为了解决保证金带来的资金压力, 争取中标几率, 或联合其他企业共同参与项目投标, 形成潜在围标;或通过其它渠道, 携带伪造的支票、汇票等参与项目投标, 给招标人和项目带来一定的潜在风险。如已至开、评标阶段发现投标企业存在弄虚作假、违规等行为, 从虚假的支票、汇票等中扣留保证金难度较大, 招标人的利益无法在投标保证金中获得保障, 失去了保证金的价值意义。

　　 (4) 投标保证金缴纳账户众多、不统一

　　 伴随着招投标行业的不断发展, 从事招投标、政府采购等代理业务的机构数量迅速增加, 代理机构为收取投标保证金都开设有各自的账户, 使用相对应的不统一的合作银行。另外, 有些招标人为了自有化考虑, 专门开设账户掌握项目报名和实际参与投标情况, 使得市场账户众多, 人工管理存在工作量大、工作周期长等问题, 不利于统一管理工作的开展。

　　 “电子保函”即担保人以电子化文档为介质通过计算机网络向受益人开立的具有法律效力的担保凭证。本文主要分析基于公共资源交易体系的服务平台, 实现服务平台与“电子保函”平台的深度融合, 进行网上检索、核查、监督, 避免不必要的人工干预环节, 从而提升服务平台的服务功能, 降低交易成本、减轻企业负担、提高工作效率, 该项举措有以下五点意义。

　　 公共资源服务平台是以电子信息化为基础的网络枢纽平台, 在此平台的基础上, 招标人、投标人及第三方担保平台都可以通过公共资源服务平台进行“电子保函”文档的网上申请、出函和收、退还。将投标保证金的缴纳方式改进为线上办理和管理, 不受时间、地点的限制, 能够降低管理成本, 节约资源, 符合当下时代发展的要求。并且《电子招投标管理办法》的出台, 为“纸质凭证变为电子凭证”提供了法律保障。

　　 使用“电子保函”替代投标保证金, 投标企业只需向第三方担保平台支付少量的保函手续费 (银行惯例为2‰~3‰) , 极大地降低企业投标成本, 减轻企业资金支出压力, 提高企业资金使用价值。投标企业通过使用“电子保函”替代投标保证金, 有助于提升企业自身实力, 激发企业参与市场竞争活力, 有助于提升行业整体素质和自律性, 激励市场更加规范有序、合理竞争。

　　 公共资源交易是涉及公共利益、公众安全的公有性、公益性的资源交易活动。使用公共资源交易平台可以在很大程度上杜绝人为干扰, 让行业主管部门全过程参与线上监督。更方便审计、财政监管部门对投标保证金制度的执行情况实施监督, 对违规事件进行处罚, 减少“小金库”事件的发生。同时, 通过第三方保函服务平台进一步优化授信, 将一些不具实力、信誉不良企业筛除减少投标环节工程量, 充分发挥信用信息和交易大数据在行政监督和行业发展中的作用, 形成数据共享、网上留痕, 电子固化的阳光平台。

　　 通过公共资源“一网三平台”信息化优势, 委托公共资源交易管理局 (或公共资源交易中心) 对投标保证金进行集中统一管理。一方面可以加强对招标投标的监管;另一方面, 可以保证投标保证金的本金及利息能够及时地退还给投标方, 保障投标方的权益。一并解决退款程序复杂导致退款时间较长, 保证开标前投标保证金到账情况保密的要求。

　　 当前, 我国的保函市场主要以银行为主体建立, 银行保函格式严密、管理严格, 办理手续程序化、制度化, 但缺乏市场的竞争性和灵活性。因此应建立以银行、担保公司、保险公司为主的第三方保函服务平台, 通过开放平台数据端口, 搭建服务平台与电子保函平台的深度融合, 实现互通互联。通过以公共资源交易中心为主的终端数据收集、统一汇总, 做到对潜在投标人的名称、家数等信息的集中管理和保密。通过服务平台保障投标报名成功企业网上申请保函, 第三方保函平台授信出函, 再由招标人和代理机构在开标前检索、查验。通过第三方保函平台授信出函可筛除信誉欠佳或资不抵债的投标单位, 起到一定的净化作用, 保证招标投标质量, 增强招投标活动的竞争力。

　　 采用“电子保函”, 是基于公共资源服务平台得以实现在线业务受理, 服务于交易的各方主体。担保人为投保人出具的电子保函数据资料, 最终汇总到以公共资源服务平台为基础的保函服务平台中。在这个过程中存在数据传输端口不兼容、潜在投标人名称泄漏、担保人自身金融数据信息泄漏等风险。

　　 由于公共资源交易平台和电子保函平台所采用的语言编程、编码、标准等不同, 在实现数据互联互通中, 存在端口不兼容, 平台之间的数据难以实现共享交换、传输不畅等问题。投保人难以通过公共资源交易平台网络终端进入保函平台, 申请电子保函授信;担保人也难以向公共资源交易平台数据终端发出指令等。

　　 在公共资源交易活动中, 开标前潜在投标人信息的保密性至关重要。第三方保函服务平台是以银行、担保公司、保险公司为主体建立的服务平台, 服务以经济、保险、融资等为主要专业的人士, 缺少针对电子信息化系统管理和保障的专业人士, 面对第三方保函平台遭受的计算机病毒、电脑黑客的破坏, 系统不稳定性、存储介质易受磁场等问题时难以应对和处置, 使得潜在投标人信息泄漏, 形成围标串标等违法违规行为的潜在风险机率上升。

　　 建立以银行、担保公司、保险公司为主的第三方保函服务机构, 在参与公共资源交易活动中, 能够发挥至关重要的作用, 但在其行使职能过程中, 不仅要体现公正性, 更要做到保持市场的中立性, 如果违背以上原则, 将对招投标市场造成严重的负面影响。

　　 自2011年“建立统一规范的公共资源交易平台”决策提上日程以来, 我国公共资源交易平台的整合工作取得了很大的进展。目前全国及各省市公共资源交易平台的架构已经基本完成, 也基本实现了公共资源交易的电子化。另外, 已建立起相对成熟的安全保障制度和技术保护措施, 尤其是《电子招标投标办法》、《公共资源交易平台管理暂行办法》的颁布实施, 更是极大地保障平台平稳安全运行, 为交易主体提供“公开、公平、公正”的交易平台和优质的服务, 通过以下三个技术保障措施, 增强平台保障体系。

　　 充分运用公共资源交易平台系统的整体功能和已建立健全的网络信息安全制度及安全保护技术措施, 保障“电子保函”模式的安全运行。首先, 依据《电子招投标管理办法》规定, 统一标准体系、编码、编程, 做到“电子保函”服务平台与公共资源服务平台的深度融合, 保障数据交换共享。其次, 在投保人向担保人申请“电子保函”的过程中采用身份识别、权限控制、加密、病毒防范等技术, 防范非授权操作, 保证交易平台的安全、稳定、可靠, 从而确保平台出具的保函具备唯一性、真实性、保密性、可追溯、易理赔等特性。再次, 对产生的电子文档、数据资料等通过全流程的动态记录、留痕追溯、电子固化, 确保数据电文不被篡改、不遗漏和可追溯, 将所形成的电子资料统一归档到项目的整体档案中, 按照规定的期限归档保存。

　　 充分运用公共资源体系交易平台中的“四库”数据信息即投标单位 (供应商) 库的数据信息。在当前探索初期, 可采用“三步优化”予以授信。第一步是通过公共资源交易中心审核通过进入投标单位 (供应商) 库;第二步是在具备入库备案合格、符合招标资格要求的前提下, 网上报名, 下载招标文件;第三步是在报名成功后, 使用企业CA+法人CA双身份认证功能, 进入第三方保函服务平台, 通过审查授信, 申请“电子保函”。由于银行不愿为信誉欠佳或资不抵债的承包商提供经济担保, 通过“三步优化”, 筛查清出劣质投标人, 并确保做到三个合格, 即主体合格、能力合格、信用合格, 对工程市场起到了一定的净化作用。

　　 充分运用银行保险监督管理委员会的行业监管职能, 构建专业化监督管理体系。可参照邓晓梅著《中国工程保证担保制度研究》一书中市场信息披露机制, 增强监督、控制信用风险。首先, 让银保监会参与“电子保函”平台全程监督, 扩大公共资源交易领域的监督职能和范围, 让受益人和投保人都能够获得对“电子保函”模式的高度信任感;其次, 通过有效的专业行政监督, 保证“电子保函”模式的合法合规;再次, 应用公共资源交易平台信用公示机制, 建立信用等级评价制度, 确保第三方“保函”服务机构在公共资源交易活动中的中立性、公正性, 增强“电子保函”服务模式在公共资源交易活动中的保障价值。

　　 综上所述, 采用“电子保函”不仅可以在公共资源交易领域实现替代投标保证金, 还可以通过公共资源交易体系实现履约保证金、质量保证金、农民工工资保证金的替代和保障, 并能进一步推动公共资源交易平台电子化进程, 激发公共资源市场竞争活力, 多渠道地让企业实现减负, 降低交易及各项成本。最后, 充分发挥第三方保函服务, 有利于帮助投标单位提高履约能力和竞争力, 增强招投标工作的透明度, 促进公平竞争和减少腐败, 节约公共项目投资, 提高政府的社会管理水平和公共服务质量, 积极落实“放管服”宗旨。