在国家投融资体制改革, 政府简政放权大背景下, 众多基建类国企通过PPP项目由设计或总承包等单一角色向投资、建设、运营一体化综合角色转变, 以期寻找利润的新增长点。然而在新形势下, 部分投资决策易盲目跟风而判断失误导致巨大的经济损失, 存在较高风险。现阶段PPP市场已进入了整顿规范期, 非规范操作PPP项目将被清退, 但PPP仍是今后较长一段时期内基建投资的重要模式, 未来能落地的PPP项目必定是符合新要求的PPP项目。PPP项目投资规模大, 回收周期长, 做出投资决策和得到决策效果之间存在着时滞, 越早管控风险, 成本代价越小, 效益越明显。如果若干年后由于效益不佳或不规范被清退才发现投资决策失误, 将会给企业带来严重的经济损失且延误了扭转劣势的时机。

　　 国有大型设计公司 (以下简称“设计公司”) 近年来投资建设PPP项目数量巨增, 实缴出资额及承担风险逐渐增大, 对其经营和财务状况将带来新考验。面对上述新形势、新要求和新考验, 做好投资决策风险的管控工作是重中之重, 直接决定了公司能否通过开展PPP项目实现“拉动主业保增长、拓宽领域促转型”的发展目标。设计公司要想推进PPP业务科学发展, 首先须依据自身总体发展规划来制定PPP投资业务战略发展规划, 再据此制定PPP项目投资机会决策方案。因此, 管控PPP项目投资决策风险须从两个流程展开, 首先是PPP投资业务战略发展规划决策, 其次是PPP项目投资机会决策。笔者将按照上述两个流程对设计公司PPP项目投资决策的风险分别进行分析并提出相应的管控对策。

　　 设计公司PPP投资业务战略发展规划是为实现设计公司总体发展战略, 针对设计公司在未来一段时期的投资原则、投资方向、投资规模等方面的选择所做的统筹安排。该战略规划由投资业务主管部门制订完成后, 报投资评估委员会 (由公司内部的技术、经济、法律、财务和管理等方面专家组成, 简称“投评委”) 进行评审, 形成评审意见后报公司董事会决策通过。对PPP投资业务战略发展规划形成过程中的风险进行梳理是该决策流程风险管控的基础工作, 下面主要从三个方面进行风险分析。

　　 PPP投资业务战略发展意向是PPP投资业务战略发展规划的初步设想, PPP业务需围绕公司发展目标进行布局, 充分发挥现有优势, 实现投资拉动主业, 降低决策指令失误。

　　 内部投资能力风险分析是对公司内部各种要素, 如资金能力、人才、综合技术服务能力、组织机构等进行分析, 以把握公司的优势与劣势, 为PPP投资业务战略发展规划决策提供可靠的依据。

　　 (1) 资金能力:资金能力决定公司是否具备控股能力、基本具备参股能力或不具备投资能力;

　　 (2) 人才:公司是否具备对PPP业务涉及的工程、法律、商务等各类专业领域知识度熟悉和掌握的专业人才, 且他们与执行PPP项目的应用匹配程度都决定了公司投资风险高低;

　　 (3) 综合技术服务能力:公司如具备7个面向PPP项目全生命周期的整体策划、谈判、资金及融资、规划设计、项目成本及统筹管理、实施环节技术优化、运营维护的综合服务能力, 可降低在PPP项目推动过程中的各种风险和失误, 提高效率;

　　 (4) 组织机构:公司具备灵活应变的组织结构, 在一定程度上可以保障PPP项目投资决策顺利进行。

　　 通过对外部投资环境中的诸要素进行分析, 发现对PPP投资业务产生不利影响的风险要素, 为制订与实施PPP投资业务战略发展规划提供风险管控的基础。具体风险要素分为宏观与微观两大类。宏观风险包括信用法律风险和经济风险。信用法律风险, 如政府PPP项目决策程序不规范造成决策失误和过程冗长的风险、政府不履行PPP相关合同约定的责任和义务所产生的信用受损风险、不同政府部门颁布的规范性文件与PPP政策存在不一致的情况导致项目中止或失败所产生的法律风险等。经济风险, 如非经营性PPP项目财政支出未处于对应本级政府财政可承受能力范围之内的风险、经营性PPP项目产生市场需求变化、收益不足或者收费变更等风险。微观风险指同类型企业在各自资源、资质业绩及市场开发模式上同质化竞争, 竞争越激烈, 实现公司投资战略的风险就越大等。

　　 在第一个决策流程结束并形成PPP投资业务战略发展规划后, 即进入第二个流程——PPP项目投资机会决策。由投资业务主管部门依据PPP战略规划制定PPP项目具体运作推进方案并付诸实施。由于第二个决策流程决定了项目具体实施方案, 因此该流程风险管控尤为重要, 主要包括四个阶段, 依次是PPP项目意向跟踪阶段、立项阶段、PPP项目投资可行性研究及评估阶段、投标及投资审批阶段。四个阶段中关键环节是投资意向协议签订、PPP项目立项报告 (项目建议书) 评审、PPP项目投资可行性研究及评审、投标及投资审批。接下来, 对这四个环节进行投资机会决策的风险分析。

　　 该环节处于PPP项目投资机会决策的初始阶段, 由投资业务主管部门牵头与地方政府部门运作对接, 推进设计公司与政府间战略合作意向文件签署。投资业务主管部门对从各种渠道捕获的PPP项目信息源初评的科学性的判断, 将直接决定公司是否需要主动发挥自身前期策划、规划设计的优势, 与政府主动达成合作意向。该环节的风险在于投资意向协议不具备法律效力, 尚未锁定项目, 仅是公司与政府进行投资沟通内容和跟踪意向的确认。

　　 该环节处于PPP项目投资机会决策的第二个阶段, 此时PPP项目投资还处于“有一个想法”时期, 对“想法”可行的初步判断是通过对项目建议书做出可行与否的评审实现的。该环节的风险因素在于做出判断的团队人员的知识结构、经验层次是否互补;评审环节是否建立了责任制;是否存在区分评审责任的相关程序和措施即形成评审结论前的讨论过程是否被完整记录, 记录是否都进行签字确认, 有哪些不同意见等。项目建议书通过评审即对PPP项目做出公司内部立项的决定。一旦该环节决策失误, 后面进行的PPP项目投资可行性研究及评估准确度将下降, 造成公司损失。因此, 要加强PPP项目建议书评审环节的风险管控, 从源头上降低PPP项目投资机会决策的风险。

　　 完成PPP项目内部立项后, 要保证投资的安全性和收益性, 必须对PPP项目进行详细论证, 然后据此做出是否投资的决策。该环节的风险因素在于可行性研究过程是否客观准确、研究内容是否全面完整、采用的评估方法及评审工作方法是否科学有效等。在可行性研究中须对PPP项目展开深入细致的尽职调研、技术和经济论证, 内容包括项目基本情况 (含前期手续) 、交易结构、运作方式、盈利模式、融资方式、对社会资本方的要求、采购方式、保障措施、实施程序及时间进度安排等, 通过重点分析财务效益, 作多方案比较, 提出结论性建议, 确定PPP项目投资可行性, 为项目最终决策提供依据。

　　 投标审批环节, 指通过PPP项目投资可行性研究评估后的项目, 在参加政府组织的资格预审后, 由投资业务主管部门报请公司董事会审议决策是否参与正式投标。审议通过的项目再由投资业务主管部门向上级集团投资主管部门报备。在集团投资主管部门形成专业评审意见后, 由公司按照上级集团审核要求, 带报价条件参加投标。若中标, 公司将中标项目报上级集团投资主管部门进入投资评审环节, 形成专业评审意见后, 由上级集团投资主管部门提请集团总裁办公会审议, 落实完善总裁办公会的审议意见后再提交集团董事会决策。上级集团投资主管部门根据集团总裁办公会和集团董事会决策意见办理项目投资批准文件。至此, 公司PPP项目投资决策流程全部结束。投资审批是公司的上级集团根据PPP项目投资可行性研究报告对项目进行最后审批及决策的环节。该环节是PPP项目整个投资决策过程中至关重要的最后一关, 将直接影响公司未来的效益和发展方向, 风险因素在于决策审批人员设置是否合理、审批过程科学民主程度、审批权责明确程度等。

　　 在对上述两个决策流程形成和实施过程中的风险要素进行充分分析的基础上, 对不同的风险要素提出相应的应对策略。

　　 对公司发展目标、主业发展方向进行认真审视和分析是PPP投资业务战略发展规划决策风险管控的第一步, 同时必须贯穿整个PPP项目投资决策风险管控过程。PPP投资业务战略发展意向提出前须充分研究公司总体发展规划、财务规划、基建行业走势及宏观政策导向等。

　　 投资业务主管部门应构建投资能力评价指标体系 (包括资产负债率、经营性现金流净额等) 对公司财务资金能力进行量化评估, 另外须定期结合已实施的与拟投资项目类似的PPP项目成功案例, 对公司PPP人才、综合技术服务能力、组织结构与PPP业务的适应性和PPP业务技术领域的先进性进行分析, 发现公司风险状况, 制定应对措施, 为管理层提供决策依据。

　　 须充分发挥公司高端咨询的先导作用, 利用好工程咨询团队针对公司拟开拓的工程热点领域和重点地域的前瞻性系统研究成果, 建立诚信区域的资料库, 为公司进行PPP业务战略规划布局提供技术支撑。由工程咨询团队对市场经济等宏观信息进行收集并储备相关数据, 采用专业分析方法对数据进行汇总分析, 定期报送投资业务主管部门, 作为制订PPP战略规划时规避风险的评估依据。投资业务主管部门应充分利用投资行业接触面广、对接机会多等优势, 注重积累、寻找不同产业链条上的目标企业和行业, 不断探索与其合作的路径, 合理预估聚合社会资源的难度, 积极组建与PPP项目需求相匹配、政府方认可的战略合作联盟, 提高公司整体竞争力, 降低PPP业务投资风险。

　　 该决策流程从项目信息获取开始, 至制定并审核投资方案并对其进行审批完成后方结束, 因此须从项目属性和评审 (估) 环节进行风险管控。

　　 在项目属性方面, 有以下三点管控方式:第一, 须加强项目信息筛选和投标前评估, 杜绝源头亏损, 如关注政府财政支付能力, 重点跟踪已做过物有所值和财政承受论证的入库项目, 保证项目合法合规;第二, 对所有项目做到先算再揽, 通过设计合理的投资回报报价及计算方式, 判别项目内部收益率等指标能否满足公司PPP项目投资财务评价基准值;第三, 对由于项目工期延误所引起的成本增加进行敏感性分析, 以便在法律文件中提前规划对政府方的约束等。

　　 在评审环节方面, 公司可采用授权批准、文件控制记录、内部经济责任等三个风控措施, 第一, PPP项目投资决策必须履行投资业务主管部门内部初评、投委会专业评估和评审、公司董事会审议、集团总裁办公会审议和集团董事会决策审批共五个基本程序, 明确规定PPP项目审批流程及各级审批权限, 做到授权批准控制;第二, 对所有的PPP投资决策包括评审意见等以书面文件形式予以记录, 发挥信息支持、监督备查的作用;第三, 建立PPP项目投资决策内部经济责任制度, 逐步推行终身负责制, 避免投资决策权责利不清造成决策失误等。

　　 对设计公司PPP项目投资决策风险进行有效管控需要耗费大量的时间和精力, 从长远来看, 科学的体系、制度及平台是有效管控PPP项目投资决策风险的顶层设计, 一定程度上决定并推动PPP项目投资决策能否真正落地。

　　 设计公司应按PPP项目投资决策的两个流程 (PPP业务投资战略规划决策和PPP项目投资机会决策) , 分别建立严格的风控体系, 再对两个流程进行分类细化, 形成PPP业务投资战略规划、项目选择、项目立项、项目评估 (审) 、项目审批与决策的完整PPP业务投资决策流程清单。首先, 须明确评审论证规则、决策标准等, 从而实现流程控制, 提高投资决策的科学性。其次, 在PPP投资业务战略发展规划决策流程中, 须高度重视自身战略附加值, 审慎评估自身核心竞争力、主业导向和投资能力对公司后续业绩的影响及风险程度, 重点解决PPP业务投资原则、规模和方向问题。在PPP项目投资机会决策流程中, 各环节的风险管控力度直接决定了投资决策能否发挥价值。

　　 设计公司应充分考虑业务操作执行 (投资业务主管部门) 、评审 (投委会) 、投资决策 (董事会) 、监督四个层面职责分离, 如以投资业务主管部门作为执行层负责PPP相关业务初评、跟踪执行等具体操作, 投评委负责PPP战略发展规划、PPP项目可行性研究的评审, 公司董事会做出公司内部的最终决策, 再由独立部门对执行情况进行全程监督, 通过上述岗位分工形成内部牵制, 建立完善的PPP项目投资决策内部控制制度, 可防范PPP业务投资决策过程中的各种隐患。此外, 在投资决策前须通过建立专家论证制度, 形成推动科学决策的合力, 通过不同部门的专家力量多头审视可行性, 充分发挥公司专业齐全的前期投资评估优势, 主动挖掘优质的PPP项目, 引领公司转型升级。

　　 随着PPP涉及的19个一级行业领域不断扩展和细分, 各行业PPP项目的开发、投融资、营运管理等环节专业度要求越来越高。如果设计公司为每一类PPP项目都专门设置专家岗位, 则会为此投入巨大的人力成本。为确保投资决策的高效性和准确性, 可借助各行业专业人士的共同智慧对不同行业的PPP投资活动进行分析并提供专业建议。本身属于多业经营央企下属的公司更易整合上下游资源进行产业化运作, 通过聚合国内知名高校、PPP咨询机构、产业集团、运营服务企业、各行业专家学者等资源, 打造支持PPP项目投资决策的风控平台, 一方面可为设计公司提供全方位的专业技术支持, 避免信息不对称造成决策缺乏现实性, 另一方面可根据不同条件的PPP项目选取与其匹配的竞争模式, 提高设计公司转型胜出几率, 降低投资决策风险。