人民银行基本建设工作实行“统一领导、分级管理”的体制, 建设单位在项目立项后对工程招投标、施工现场、竣工验收进行全过程管理, 上级单位履行检查辅导和监督管理职责。在项目绩效评价方面, 人民银行多采用约束性指标对各级单位的基本建设工作进行评价, 对项目生命周期管理, 尚未构建全面适用的绩效评价指标。2013年, 财政部印发《预算绩效评价共性指标体系框架》, 对项目支出从投入、过程、产出、效果四方面设置了绩效评价共性指标, 为人民银行基建类项目支出的绩效评价工作提供了有效参考。在此基础上, 人民银行逐步将基建类项目支出纳入绩效评价试点, 结合实际工作, 灵活选取并对一级、二级、三级共性指标进行细化, 形成基本建设类项目支出绩效评价指标体系, 建立了“项目评审—执行监测—绩效评价”的全过程管理机制。该体系共分为四个层次, 从制度建设、资金使用、业务管理、产出效果方面对基建类项目支出进行绩效评价, 定性指标与定量指标相结合, 指标涵盖范围广, 评价标准清晰明确, 进一步提高了项目支出的使用效益。

　　 项目支出绩效评价作为项目绩效评价的一部分, 侧重从财务预算的角度评价资金的使用效益, 对项目生命周期各个阶段的绩效评价以及评价结果的运用还有待加强。本文在项目支出绩效评价指标体系的基础上, 结合基本建设项目的特征和管理实际, 进一步完善并探索构建项目绩效评价指标体系。

　　 本文认为基本建设项目绩效评价指标的选取应充分结合项目生命周期各个阶段的特点, 运用成本效益原则, 对项目的前期规划、实施过程及其完成结果进行综合性评价。

　　 项目从立项到完工是一个持续、完整的周期, 包括申请立项、选定建设地址、方案设计、初步设计、施工图设计、工程项目招标、施工建设、竣工验收、交付使用、委托审计、资产入账等。涉及到建设单位、监理单位、施工单位等多家单位的参与, 其中, 建设单位的管理能力是保持良好的甲乙方关系、保证项目顺利实施、实现项目使用功能的关键。因此, 在项目生命周期的基础上丰富和增加项目实施过程中的动态评价, 即以现有工作体系为基础, 对项目从开始到结束的全过程设计评价指标, 尤其加强决策阶段与建设过程中的事前、事中评价, 并根据结果实时反馈和及时调整。

　　 成本效益评价原则是指将一定时期内的项目支出与产生的效益进行对比分析, 以评价绩效目标的实现程度。基本建设项目成本是指按照批准的建设内容发生的实际成本, 项目效益是指项目完成绩效目标的程度和社会、经济效益。运用成本效益原则对项目进行评价, 就是分析项目的投入是否达到了预期的社会和经济效益, 一方面对建设成本的内容和规模进行分析, 另一方面对项目的产出和效果进行评价。结合人民银行履职特点, 基本建设项目成本主要是指预算的完成情况以及是投资的控制情况, 社会、经济效益主要是项目产出质量和使用功能满足了业务发展需要, 有效消除了安全隐患, 提供了健康、适用的办公环境。

　　 本文根据生命周期理论和成本效益原则, 综合评价项目报批合规性、业务管理规范性、投资控制有效性以及项目产出和效果。

　　 2016年, 财政部出台了《基本建设成本管理规定》 (财建[2016]504号) , 结合中央八项规定精神和有关决策部署对基本项目建设成本的内容和支出标准进行了明确。项目成本管理要与建设单位财务预算管理和投资控制能力相关。建设单位应在充分论证和调研的基础上编报预算, 预算编制的科学性是项目实施过程中实现绩效目标的前提条件。同时, 在管理模式较为粗放、预算硬约束作用不强的情况下建立有效的投资控制体系是十分必要的, 应科学统筹资金分配, 确保向重点履职领域倾斜, 并对资金筹集、使用及核算的规范性、有效性进行评价。因此, 本文根据《基本建设财务规则》的有关规定, 以批复内容和投资为基础, 从预算、投资、财务、决算四方面对项目成本管理进行评价, 相应设置“项目预算”, “投资控制”, “财务管理”, “竣工财务决算”4个二级指标, 分别设置“预算合规性”、“预算完成率”、“预算调整率”等14个三级指标。

　　 项目生命周期与业务流程紧密切合, 管理的规范性和程序的合规性是绩效评价的前提和必要条件。项目立项阶段对必要性和经济、技术上可行性的论证是履行审批手续的重要依据, 也为后期建设效果、规划布局、投资控制工作打下了基础。项目设计、工程招投标、施工建设、竣工验收是项目生命周期的核心阶段, 建设单位是否严格遵守相关业务管理规定, 加强安全生产和文明施工, 是确保工程质量、保证项目按期完成的手段和目的。基建档案是基本建设工作的历史记录, 是基本建设工作和房屋日常维护管理的重要依据。因此, 本文根据建设单位在项目实施各阶段制度的贯彻落实情况对指标进行修订和完善, 设置“业务管理内部控制”, “项目立项规范性”, “设计管理规范性”, “集中采购和招投标合规性”, “合同与签证管理规范性”, “施工管理规范性”, “档案管理”, “质量可控性”8个二级指标和“内控机制健全性”, “可行性论证充分性”、“重大事项审批合规性”, “申请文件资料合规性”等23个三级指标。

　　 项目产出和效果既反映了资金使用的效率和效果, 也综合映射出项目的社会效益和经济效益。本文按照2016年财政部《预算绩效评价共性指标体系框架》产出和效果阶段的共性指标设计, 采用“项目工期”, “建设标准”, “社会和经济效益”3个二级指标。为了合理使用和配置办公用房, 贯彻落实“厉行节约、反对浪费”条例精神, 在“产出质量”下设置“装饰装修标准”和“办公用房配置标准”2个三级指标, 用以反映和评价项目建设标准是否符合国家规定。结合人民银行履职实际, 社会和经济效益一方面在于项目是否达到了预期的效果, 实现了履职所需的适用功能, 另一方面在于项目对生态环境带来的直接或间接影响, 由此本文设置“建设效果”“节能环保”2个三级指标用以评价项目社会和经济效益。

　　 基本建设项目绩效评价指标体系如表1所示。

　　 为了加强绩效评价实施的科学性和结果应用的客观性, 建议从绩效评价的组织领导、实施流程、结果反馈三方面加强绩效管理。

　　 参照人民银行基本建设管理办法的相关规定, 根据基本建设项目投资规模大小, 采用“统一领导、分级管理”的绩效管理机制。人民银行总行是各级机构基本建设项目绩效评价的主管部门, 负责对由总行批准立项的项目进行绩效评价。省级行成立基本建设工作绩效管理委员会, 成员单位由会计财务、法律事务、科技、货币金银、内审、后勤、基建办等部门组成, 负责对辖内由分行审批立项的项目进行绩效评价。

　　 人民银行会计财务转型规划提出要探索矩阵式管理模式, 构建财权部门与事权部门分工明确、相互协调、责任清晰的管理体系。结合人民银行基本建设管理工作实际, 在横向上合理设置会计财务部门和项目实施部门的绩效评价指标, 成本阶段绩效评价对象为会计财务部门, 生命周期管理和产出阶段的绩效评价对象为项目实施部门, 进一步落实了部门职责。同时, 在纵向上对绩效评价实施流程进行优化完善, 建设单位相关业务部门按照职责分工对基本建设项目进行绩效自评, 根据投资规模大小, 由省级行绩效管理委员会或总行对基本建设项目进行绩效评价, 形成“绩效自评”、“绩效评价”、“结果反馈”的全过程管理机制。

　　 为加强绩效评价结果的严肃性, 发挥对建设单位的激励约束作用, 建议将绩效评价结果纳入年底业绩考核体系。但是由于省级行基本建设项目的数量和规模差别, 应研究建立科学的考核评价机制, 以反映基本建设管理工作评价的客观性。建议通过完善绩效评价指标体系和科学设置权重的方法确保评价更加公平、公正。一方面, 对于项目数量较多的单位, 多采用定量指标的形式评估基本建设管理工作的总体情况;另一方面, 对于项目数量较少和规模较小的单位, 可降低项目绩效评价结果在业绩考核指标体系中的权重。