建设部颁发的、2004年5月1日施行的《市政公用事业特许经营管理办法》，对市政公用事业特许经营的定义为：政府按照有关法律、法规之规定，通过市场竞争机制，选择本事业领域的投资者或经营者，以协议或合同明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或提供某项服务。特许经营的适用范围为城镇供热、供水、供气、公共交通、垃圾处理、污水处理等行业。2015年5月，国家发改委、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行联合颁布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，对基础设施和公用事业特许经营的界定为：政府通过竞争方式，依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过明确彼此权利、义务和风险分担，约定其在一定时间和范围内，投资、建设、运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。根据上述两个文件，对于特许经营公共基础设施PPP项目建设，可作这样的理解：即政府或政府公共服务部门，为开展公用基础设施建设，以特许经营权协议为基础，以PPP为组织建设模式，通过与社会资本结成平等伙伴式合作关系，以协议或合同明确彼此的权利、义务和风险共担，共同完成在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等行业或领域内的基础设施建设。

PPP(Public-Private Partnership)即政府和社会资本合作，其通常理解为政府和社会资本合作模式。将之应用于基础设施领域，就是政府和社会资本建设项目合作模式。特许经营公共基础设施PPP项目，意指在政府规定的特许经营领域，政府和社会资本以PPP形式合作建设的公共基础设施项目。

PPP作为一种项目合作模式，在PPP模式下，政府通过寻找合适的社会资本开展合作，并利用其资金投入，完成基础设施领域的项目建设与运营，合同期满后将项目归还政府；社会资本通过所参与项目的预期收益以及政府的扶持、补贴获得相应的回报。

现阶段，国内PPP模式被赋予了一个重要色彩——融资。但PPP本身不等同于“融资”，“融资”只是该模式的一个功能。现实中之所以有人将PPP与“融资”混淆甚至划等号，主要是因为目前国内不少地方将PPP这种建设模式赋予了较多的“融资”色彩。即公用设施项目采用PPP的初衷是“借助社会资本投资”建设基础设施，项目启动初期主要也是筹资、融资。另一方面，PPP项目的融资，实践中直接表现也是以项目为主体开展的，或者说地方政府基础设施建设融资是以项目融资来实现或作为表现形式的。PPP项目的融资规模，一般依据项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益——这是项目用于偿还投资主体投资的资金来源，也是项目当初测算项目融资标的的信用保障，换言之，PPP项目的融资规模很多情况下不取决于项目发起人或社会投资主体的意愿、“胃口”或财力。

在PPP模式下，政府公共部门和社会资本共同参与基础设施建设和运营，由于多数情况下建设项目主要由社会资本出资或负责融资，社会资本负责项目“资金”的好处在于：一方面，这种模式可有效降低以往由政府直接融资产生的政府负债率、降低政府的建设风险；另一方面，政府通过给予社会投资人相应的政策扶持，如税收优惠、贷款担保、配套土地优先开发权等，可以大大提高社会资本参与项目投资、建设的积极性。与BOT等模式不同，PPP模式的一个显著优势在于政府不是作为一个项目委托主体，而是作为项目合作组织中与其他市场主体平等的一员，基于自己的定位和角色，做属于自己该做的工作，其本身也是风险的分担者(比如分担法律、政策、不可抗力等部分风险)。由于项目在初期就实现了风险的合理分配，使得项目的融资风险、以及项目实施主体的建设、管理风险都大幅降低，提升项目成功概率。此外，基于市场经济条件下风险与收益对应法则，政府既然分担了风险，也就相应提高了其在项目中的话语权和控制权，有利于把控项目的方向。因此，将PPP融资模式应用于特许经营领域的项目无疑是合适的。

公共基础设施项目PPP融资模式的主要参与者有政府部门、社会资本(包括私人资本、金融机构)、PPP项目公司等。PPP项目各参与方的合作逻辑为：投资方通过资金入股与政府方共同成立PPP项目公司，PPP项目公司与项目建设承接方进行项目合作并组织实施，项目的收益由PPP项目公司掌握，PPP项目公司通过股份收益和分红的形式回流投资方。PPP项目融资模式与资金流向如图1所示。

特许经营范畴的公用基础设施PPP项目，一个重要的环节是政府通过特许经营授权给予PPP项目公司在一定期限内，拥有对建成后的基础设施一定期限内的运营管理权，此举有利于项目公司在运营管理上有更大的自主权限，可最大程度挖掘基础设施的服务价值和潜在效能。特许经营PPP项目融资模式如图2所示。

特许经营项目一般具有公益性高，投资大，建设和运用周期长等特点。由于项目合作各方角色不同、立场不同、对项目的追求或诉求不同，因此，清晰的权责界定、合理的利益分配、有效的风险分担、科学的绩效评价等机制设计，是保障项目成功的关键。

实践中，很多PPP项目正是由于各方职责不够明确进而导致项目停摆甚至失败的例子屡见不鲜。因此，有效界定三方的责权利是保证项目顺利开展的关键。

作为PPP项目一方参与人和责任主体，政府的初衷是为公众提供安全稳定的公共服务。同时作为项目的牵头发起人，其承担着对社会资本的出资和履约监管，对项目建设质量、过程规范进行监督，制定财政补贴资金预算安排计划，提供税收优惠和政策支持，对工程质量安全、服务质量、管理工作等进行绩效考评，处置特殊或突发事件等等。

社会投资人承担项目建设中除政府提供的资金之外的其他全部资金，其投资回报根据相关协议，在项目建成或投入运用后，获取在经营期限内项目运营的特许经营权收益。

实施机构的职责主要包括：在政府授权范围内，负责项目准备(包括组织编制项目实施方案，并报政府批准)，项目采购，项目合同签订，项目监管(包括在项目前期敦促社会资本按时足额出资，按约定履行出资义务；在项目融资时做好监督管理工作，防止企业债务向政府债务转移；在项目建设和运行期间，根据项目合同约定，监督社会资本、项目公司履行合同义务)、项目移交(包括代表政府收回项目合同约定的项目资产)等工作。

经济效益的测算是做好PPP项目的核心工作之一。无论政府做物有所值评价、实施方案评价还是社会资本对项目的影响评价，都离不开经济效益的测算和相关评价指标的科学设计。实践中，一些项目的政府方因财务分析测算专业性不足，导致在预估项目收益时，容易将关注点放在项目建设阶段的成本上，而对项目整体投资测算和运营管理关注不够。相反，社会投资人通常聘请或组织专业的团队，采用多方位测算，财务分析、投资回报分析有时会更加精细。因此政府方在做PPP项目相关分析时，也可以通过中介的力量协同做好财务分析，在方案设置以及谈判中确保社会投资人能够实现盈利但不暴利。

PPP项目中涉及的投资、管理和运营机构众多，项目融资合同以及项目实施过程中各方职责权利，需要通过相关协议或合同予以明确。一般而言，特许经营权下需要构建的合同体系需关注几个重点：一是通过招投标选定社会投资人后，项目实施机构与社会投资人按竞争时设定的框架草案签订《投资框架协议》；二是社会投资人按要求注入相应资本金，依法组建PPP项目公司，社会投资人与PPP项目公司之间需签订股权协议；三是PPP项目公司还需进行债权融资，为此社会投资人与银行签订担保合同、融资合同，才能保证PPP项目公司实现债权融资，并通过与银行签订融资协议，以及资金监管协议，保证资金用于项目运作；四是项目实施机构作为政府代表，与PPP项目公司签订包括特许经营内容的PPP项目协议以及施工承包合同等协议。PPP项目融资合同体系如图3所示。

杭绍台高速公路项目起于钱江通道，南接线齐贤枢纽，途经绍兴、金华和台州三市，在临海括苍枢纽接入台金高速，全长162公里，其中台州段长45公里，估算投资86.3亿元人民币，项目资本金约30.2亿元人民币。根据竞争性磋商结果，政府出资9亿元作为资本金入股，社会投资方出资21.2亿元，项目公司向银行贷款约56亿元。

台州市交通运输局代表政府方，将杭绍台高速公路(台州段)项目的高速公路特许经营权，以公开、竞争的方式转让给社会投资人，实施过程以公开招标为主，特殊情况下还可以选择邀请招标、竞争性谈判以及竞争性磋商的方式。

经筹商，项目主要参与主体会同在台州当地设立PPP项目公司(以下简称“SPV公司”)，在特许经营期内，SPV公司主要负责项目的投资、建设、运营，并按法律、法规及浙江省高速公路收费政策的规定，向高速公路通行人收取车辆通行费。SPV公司须保持本项目相关资产的完好性，待特许经营期届满时，无偿将公路经营移交给台州市杭绍台高速公路有限公司。

SPV公司为政府特许经营权授予对象，是由社会投资人组建的项目公司，不一定是单个投资者，可能是联合体投标，如包括金融机构、施工总承包单位、运营管理单位等。

本项目中，政府是否出资入股SPV公司是影响项目实施的关键。第一次招标过程中，政府方确定不入股SPV公司，投入方式采用建设期财政补贴资金，依据社会资本投标竞争确定具体补贴额，但是只有一家企业递交投标文件，第一次招标失败。第二次招标过程中，政府方通过财政预算安排，出资本金入股，中标者是由上海基础设施建设发展有限公司及上海隧道工程有限公司组成的联合体。由此看出，政府通过资本金方式注入SPV公司，为社会投资人以及银行都可带来积极信息，有助于增强社会投资方的信心，进而有助于推进PPP项目的落地。

在投资回报设定与考虑上，对于特许经营权下的PPP项目应确保社会投资人能够实现盈利但不暴利。因此，在该项目中，政府方对投资回报进行了较为精准的估算。该项目的基本收入来源主要由两部分构成：一是车辆通行费收入，二是服务区收入。通过测算分析发现，在前几年项目自身的经营收益可能无法满足投资人正常范围的盈利要求，为公平分担风险，保护双方的合理权益，双方约定当实际车流量达不到发改委批复的“工可”报告中的车流量时，差额部分由政府承担。同时将每五个年度作为车辆通行费收入结算平衡周期，超过部分形成的净利润由股东按股权比例分配。从案例融资与投资回报设计看，依据PPP模式风险共担的原则，该项目设置了保底车流量，可以让社会投资人不至于承担过大风险，以提升项目对投资人的吸引力；同时又依据PPP模式利益共享的原则，设计了超额利益的分成调节机制，不但可以避免出现投资人获得过多超额收益的情况，而且也有利于减轻政府财政压力。

SPV公司在履行本项目特许经营协议的前提下，向商业银行或银团申请长期项目贷款时，将特许经营期内预期可收取的车辆通行费作为主要质押品，可见该项目融资体系是一种基于收费权的项目融资。同时，社会投资人为SPV公司的贷款提供阶段性的担保或保证，以实现本项目稳定的商业运营。政府方也会积极发挥作用，社会投资人在政府方的协助下顺利地联系各融资银团，争取以更为优惠的融资成本获得建设资金。上述所有共同构成了该项目融资的担保结构。

综上所述，合理的融资模式是实现特许经营公用基础设施PPP项目成功的关键，为此，在明确项目参与各方权责、义务的同时，重点做好项目投融资体系设计，以及政府在项目建设、运行管理方面的协调、监督、引领作用。此外，政府应按照兼顾公平和有效平衡好各方利益的思维，研究制定可行的投资回报方案，吸引社会投资人积极参与项目，建设更多符合使用要求的公共基础设施，实现服务于民、施惠于民。