自1987年美国联邦政府对《清洁水法》修订后裁定城市雨水为点源, 与污水排放相同, 所有点源排放都需要排放许可证, 所以雨水排放也需要有许可证, 每个州的排放标准均会因地制宜制定, 并在经过深刻调研后详细地对各种类型企业的排放标准进行了划定^[1~5]。但在我国海绵城市建设过程中, 是以年径流总量控制率为核心, 配合径流污染物指标准对雨水排放的水量与水质进行控制, 显然, 相比于美国雨水排放许可证制度会更加宏观, 缺乏对于一些特殊区域的标准划定, 给解决部分区域的水环境、水资源与水生态问题造成一定的阻碍。因此本文将重点阐述美国部分与我国情况相似的州所制定的雨水排放许可证制度, 为我国细化深化城市雨水控制利用标准体系提供借鉴。

　　 从美国城市雨水管理的发展历程可以看出, 其雨水管理的理念也经历了从追求快速排放到水量控制、水质控制、生态保护等需求的过程^[6]。20世纪70年代, 联邦政府开始意识到“以快排为核心”的措施与理念已不能有效解决城市雨水径流导致的受纳水体污染、城市洪涝灾害等一系列问题^[7], 因为雨水不仅造成内涝问题, 同时伴随城市河流污染这一严重问题。为了更好地保护与改善水环境, 美国开始运用雨水调节、滞留等最佳管理实践 (BMPs) 措施去削减城市峰值流量和径流污染总量^[8], 缓解水环境问题。

　　 70年代以后, 美国联邦、州、郡等政府均积极立法, 进而实现雨水的排放科学管理。《清洁水法》是美国水资源管理的综合法律, 原名为1948年颁布的《联邦水污染控制法案》。后在1987年进行修订时将重点放在包括暴雨在内的污染控制与缓解上^[9]。与我国情况不同, 美国联邦及州政府认为雨水的排放是经过管网设施收集后, 由管道排入河流, 所以在修订时裁定城市雨水为点源污染^[1], 与同为点源污染的污水排放需同等对待, 故在之后推出雨水排放许可证制度。

　　 90年代时, 联邦及各州政府协同制定了国家污染物排放削减制度—NPDES (National Pollutant Discharge Elimination System) , 利用NPDES许可证来管理雨水排放^[4]。NPDES雨水排放许可证包括一般许可证和个别许可证两种形式, 主要根据雨水排放场地的特点、工业或建筑活动性质、受纳水体要求水质等因素进行区分^[10], 主要分为:市政分流制雨水排放许可证 (municipal separate storm sewer systems (MS4s) permit) 、建筑工地雨水排放许可证 (construction sewer systems permit) 、工业区雨水排放许可证 (Industrial sewer systems permit) 、砂砾厂雨水排放许可证 (sand and gravel sewer systems permit) 、船舶厂雨水排放许可证 (boatyard sewer systems permit) 等, 并在每一种许可证中对指标的控制做出了详细的规定。

　　 市政分流制雨水排放许可证雨水管道系统 (MS4s) 归各级政府所有, 只针对分流后的雨水管道系统排, 不包括雨污合流管道, 也不是污水处理厂处理的一部分。MS4s的所有者或经营者必须获取NPDES许可证, 根据许可证的要求采取相应的污染源控制措施, 其排放许可证分为两个阶段^[11], 见表1。

　　 人口是MS4s的划分标准, 服务人口大于等于25万人的MS4s颁发城市被称为大型MS4s城市, 服务人口在10万~25万人的MS4s颁发城市被称为中型MS4s颁发城市。小型MS4s颁发城市却不以人口数量作为划分标准, 而是指包含在城市化地区内的未获得许可的地区。

　　 MS4s的排放许可证内容是管理雨水排放的主要要求, 要求颁发MS4s的城市或区域根据当地市区的雨水情况, 各级政府制定雨水管理的目标和工程项目内容, 制定雨水管理计划 (stormwater management program) , 并保证正常范围内的活动与所进行的项目能保证雨水排放后, 不会引起受纳水体的水质恶化。

　　 具体的雨水管理计划的内容一般由各级政府预先进行调研, 调研后分析出存在雨水排放后会产生受纳水体水质污染的区域与流域, 然后制定解决方案。整个过程各州政府环保局的职责是审阅所有的报告内容, 所有方案都需要各州环保局或EPA批准后才能执行。另外各级政府需要有专门负责巡视非法偷排的巡视员, 并及时向上级汇报非法偷排的情况, 根据情况严重性罚款或追究刑事责任。

　　 建筑工地雨水排放许可证要求1英亩 (1英亩≈4 046.9m²) 以上的建筑工地需要申请排放许可证, 许可证中包含防治侵蚀, 控制泥沙, 污染预防和稳定现场泥沙等BMPs要求。

　　 以华盛顿州为例^[11], 该州环保局对批准建筑工地雨水排放许可证各项污染指标的控制做出了详细的划定, 如:州环保局巡查人员每周到工地现场进行视察, 要求工地负责人员每周测浊度或透明度, 以及测定pH。

　　 具体污染指标控制要求为:浊度低于25NTU或透明度高于33cm, 且pH控制在6.5~8.5。

　　 当浊度达到25~250 NTU, 透明度达到6~33cm, 需要在10天内通过新的BMPs措施, 浊度、透明度值降到标准之内。如果10天内浊度仍然高于250NTU, 或者透明度仍然低于6cm, 必须要电话或者电子汇报到州环保局。同时10天内必须安装新的BMP措施, 每天监测, 直到其数值降到标准之内。

　　 对比华盛顿州的建筑工地雨水排放许可证制度, 我国工地施工时, 砂砾、染料等施工材料会随降雨, 在没有防治措施的情况下进入雨水管网, 导致雨水管道堵塞、受纳水体水质恶化等不良影响。我国在城镇化快速发展与海绵城市火热建设的同时, 虽然对于建筑工地避免扬尘、泥沙冲刷已采取了一定的措施, 但仍然没有制定详细的污染指标控制标准或污染指标管理办法, 对于细化相关雨水排放许可标准, 解决受纳水体污染问题会造成很大的影响, 所以我国相关部门应加强针对建筑工地的雨水排放许可标准与管理办法。

　　 美国工业区雨水排放许可证大体列出了33项工业类型需要申请排放许可证, 各州环保局可根据各自产业的差异进行划定, 包括:金属加工、回收, 烟草生产, 开矿, 造纸, 电子加工等。因工业区的各类材料, 设备维护和清洁以及工业设施的其他活动常常暴露室外, 这些设施及活动接触的降雨或融雪径流可以溶解大量污染物, 并将它们直接输送到附近的河流, 湖泊或沿海水域, 或通过雨水管道排到受纳水体中, 严重影响水质及周边环境。

　　 如德克萨斯州的达拉斯^[12]和华盛顿州的东、西部地区^[13]对于工业区雨水排放水质标准制定了如下要求:浊度低于25NTU;pH为5~9;径流和排放雨水中无可见油迹^[14];总铜浓度在30μg/L以下;总锌浓度低于117μg/L。部分重污染类工业区除了这些监测数值以外的污染物监测要求, 例如食品加工产业还需要监测BOD₅、总磷和总氮。这些指标均需要至少每个季度检测并反馈给州环保局, 如果一年有3个季度超标, 需要增加雨水处理设备来降低雨水中的污染物。

　　 在我国, 工业区雨水初期径流污染问题也得到了很多的关注, 如很多机械制造类厂区由于会遗撒覆盖含轻油、重油类物质^[15], 在降雨径流冲刷后会对受纳水体造成严重污染, 故在很多厂区都会建设初期雨水收集处理设施与雨水收集利用设施, 对径流雨水进行收集利用或处理后排放, 但并没有明确规定雨水排放时详细的污染物指标, 我国在相关方面法规与标准的欠缺对受纳水体水质的保障造成了一定影响。

　　 由于砂砾厂的溢流雨水中含有大量的砂石, 所以美国诸多州规定砂砾厂径流雨水必须要处理过后才能排放^[16]。否则泥沙不断输送入受纳水体, 对受纳水体的水质和水生生物造成严重影响。故联邦政府在NPDES许可证制度开展侵蚀和泥沙控制计划 (Erosion and sediment control plan) , 并制定以下的管理规范:监测内容和频率根据不同的工业类型不同, 大多数州主要的监测内容有pH (6.5~8.5) , 浊度 (低于50NTU) , TSS (低于40mg/L) , 油迹 (如有油迹需要报告) 。监测频率在每月一次到每季度一次不等。

　　 EPA或州环保局要求厂区记录用来控制污染的BMP措施和泥沙削减计划, 计划包括^[17]:如果可能出现有危害的污染物在现场溢出, 如何控制, 向谁报告, 现场清理的方式等都需要记录;以及日常工地管理的规范, 并记录可能的污染物来源等。在这个计划里面州环保局会每周视察现场, 对厂区出现的问题进行记录, 并督促厂区及时整改。

　　 美国对于砂砾厂雨水从80年代以后已着手确立明确的雨水排放许可标准, 但我国针对砂砾厂或砂石厂的专项雨水排放法规标准还仍是空白, 也有很多新闻曾报道暴雨以后, 砂砾厂大量泥砂流入雨水管网, 造成管网严重阻塞, 危害公众健康与受纳水体水质。所以细化该方面雨水排放相关法规标准是我国海绵城市的一项重要任务。

　　 船舶厂拥有大量切割、焊接、刷漆等会产生大量污染物的作业形式, 所以在美国西海岸地区^[13,18] (加利福尼亚州、俄勒冈州、华盛顿州) 州政府与州环保局对船舶厂雨水排放许可证制度做出明确规定:所有修建, 维修和保养船舶厂都需要申请雨水排放许可证。船舶厂的现场用水需要预处理后进入污水厂进行处理后再进行排放。

　　 州环保局对雨水排放水质给出严格水质要求^[19]:总铜浓度在雨季 (5~10月) 平均值低于50μg/L、日最大值低于147μg/L;总锌浓度在雨季 (5~10月) 平均值低于85μg/L、日最大值低于90μg/L。且明确要求在打磨去除油漆时需要使用真空磨砂机, 减少产生含有漆料的碎屑;不可以在水中进行大量的船只修复工作, 必须把船拖上岸才可以进行修复等规定。

　　 我国针对工厂、加工厂等企业虽然设定《污水综合排放标准》 (GB 18466-2005) 和一些针对单独类型企业的工业污水排放标准, 但并没有对厂区径流雨水的水质进行过多规定。部分工厂、造船厂将初期径流雨水接入污水处理设施, 经处理后排放, 但大多数仍然任由径流雨水直接排入受纳水体 (河流、湖泊、海洋) 造成受纳水体的严重污染。

　　 我国从2014年全面推行海绵城市建设后, 从政府到民众对于雨水控制与利用的概念已逐渐增强, 同时意识到城市内涝问题、水体黑臭问题、热岛效应等“城市病”是迫在眉睫的危害城市的问题, 故在开始进行全国海绵城市试点工作时配套发布多项政府公文与《海绵城市建设指南》为海绵城市建设进行参考与规范, 同时对年径流总量控制率和径流污染控制提出了合理且严格的要求, 各试点城市在建设过程中遵守指标达标的同时, 也为缓解城市内涝问题起到了至关重要的作用;同时配合《室外排水设计规范》等国标的修订, 与今年《城镇雨水调蓄工程技术规范》、《城镇内涝防治技术规范》的正式实施, 对改善城市水环境、水生态、水资源等问题会起到非常积极的推动作用, 但毕竟我国的环境治理行动正处在起步阶段, 虽然颁布很多指导意义非常重大的法规与标准, 但在细节方面仍存在缺陷, 故经过对美国雨水排放许可证制度的剖析与研究, 提出以下几点建议与展望:

　　 (1) 多行业多领域配合。在我国如希望广泛出台明确的分行业、分区域的雨水排放许可制度, 则需要向美国推行雨水排放许可证制度一样, 进行多行业多领域的积极配合, 引起其他行业对于许可证制度的重视, 各领域协同合作, 积极提供相应的技术支持。

　　 (2) 因地制宜。推行雨水排放许可证制度则需要经过实地调研、筛查后, 根据各行业、区域实际情况, 在保证年径流总量控制率达标的前提下, 参考发达国家的雨水排放许可制度设定合理的分行业、区域的雨水排放许可制度, 并制定相应法规与考核体系, 保证制度的执行。

　　 (3) 首先在海绵城市试点区域试行。虽然即刻在我国执行雨水排放许可证制度存在很大难度, 但至少在部分有条件的海绵城市试点城市中, 对于市政分流制管网的雨水排放标准、在建项目施工工地的雨水排放标准、及试点区范围内一些条件允许的工业区及砂砾厂和船舶厂, 进行及时调研分析后, 规定合理的雨水排放许可标准, 建设雨水径流收集处理装置, 在推进海绵城市试点的同时, 对有条件达到雨水排放许可标准的厂区与施工现场进行试点并推广。