自2014年以来，在我国大力推广PPP模式的政策引导下，全国PPP项目数量迅猛增长，据财政部政府和社会资本合作中心网站数据显示，截至2019年6月底，全国PPP综合信息平台项目库累计入库项目9036个，投资额13.6万亿元；累计落地项目5811个，投资额8.8万亿元，落地率64.3%。PPP模式的推广应用对缓解政府财政压力，平滑财政支出，化解政府存量债务，提高公共服务水平和效率等方面起到了积极作用，投融资体制改革成效初现。

PPP合同是项目能否顺利推进的基础和保障，合同中应明确约定政府方与社会资本方各自的权利与义务。PPP模式具有合作期限长、投资金额大、参与主体杂、经历阶段多、涉及专业知识难等特点，因此合同内容较为复杂。由于方方面面的原因，导致在PPP项目前期运作过程中合同双方未能就合同内容进行充分的协商，合同部分主要条款存在一定争议，致使部分PPP项目难以尽快落地，部分项目在实施过程中产生各种各样的合同纠纷，影响了项目的正常推进。因此，作为PPP模式的主要参与方，社会资本方应在项目运作过程中高度重视合同主要条款内容的洽商。

PPP项目涉及工程技术、财务、法律、投融资及项目管理等诸多领域，包括建设、融资、运营、维护及移交等多个环节，因此PPP项目合同较一般总承包合同而言，合同内容更为复杂，合同范围更为广泛，合同执行时间更长，合同条款内容更容易出现各种各样的问题。

2014年以来，我国PPP项目井喷式出现，但满足市场需求的优质咨询机构数量严重不足，咨询服务中介机构鱼龙混杂，有些咨询机构不能从项目实际出发公平合理地编制项目实施方案，部分项目实施方案严重偏离“利益共享、风险共担”的PPP项目核心理念；有些咨询机构在编制实施方案时照搬照抄现象严重，部分项目实施方案未能根据不同项目特点设计相应的合同条款，合同条款缺乏针对性。例如，某地铁项目合同条款中约定，更新改造费用采用总价包干模式；相对于常规性项目而言，地铁项目运营期限更长，更新改造技术更为复杂、不可控因素更多、费用开支额度更大，在项目运营期往往会因工料机价格上涨等因素导致实际开支费用大大超出总价包干额，增大了社会资本方的投资风险，采用总价包干模式明显未考虑项目的实际情况。

目前，设计单位、总承包企业、金融机构等或由其组成的联合体出于企业转型升级的需要，常常作为社会资本方参与PPP项目运作，但大部分企业或机构缺乏PPP项目实际运作经验，在项目前期运作阶段未能及时完善合同条款，在产出标准/服务要求、融资、采购价格、定价及调价机制、政府保证等合同核心条款中容易发生概念混淆、内容不完整、前后矛盾、表述有歧义等情况，未能准确表达合作双方的意愿和项目实施的本质含义，给项目实施埋下很多隐患。例如，某市域铁路项目，在《特许经营协议》中对社会资本方的义务、违约责任及处罚条款的约定非常苛刻，且对一般过错/违约与重大事项违约不加区分，均视为重大违约；但在整个合同条款中未提及政府方违约及处罚等相关条款，合同内容明显不完整。

在PPP发展进程中，有些地方政府对采用PPP模式的作用认识有限，仅仅把PPP模式当做政府的一种融资方式，有些地方存在明股实债或变相兜底现象，有些地方对项目绩效考核不规范、不严谨，有些地方存在项目公司运营责任放弃或“返包”等异化问题，为PPP项目运作带来了较大风险。使得有的项目运作模式不规范、采购程序不严谨、签约主体存在瑕疵等，有的项目建设成本不参与绩效考核或未建立按效付费机制，有的项目未按规定开展“两个论证”或论证不充分，有的项目由未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方，有的项目政府向社会资本方承诺固定收益回报等，违反了国家有关政策和规章制度。

目前PPP项目市场竞争日趋激烈，部分地方政府借机任意提高项目准入门槛和合作条件，把本该由政府承担的风险，如政策性变化、项目最低需求等风险，通过合同条款转嫁给社会资本方。例如，某高速公路地处经济发达地区，由于建设项目实施的相对滞后性，征地拆迁费用超概算现象十分普遍，在PPP项目合同约定：“如果项目实际征地拆迁费用超出概算中所列的金额时，超出的10%（含）以内部分由社会资本方承担，超出10%（不含）以外部分由政府方承担”，风险分配明显不合理。

依法合规确定合同条款内容是PPP项目顺利推进的前提，风险分配最优化是PPP项目运作成功的保证，为防止出现诸如合同内容缺乏针对性、合同内容不完整、合同内容触及规章制度底线以及风险分配不合理等现象，合同双方应针对项目特点，市场竞争情况等，本着平等互利、合作共赢的原则，在充分协商的基础上制定切实可行的合同条款内容。

一般情况下，PPP项目合同中都约定了具体的合作期限。财政部、发改委等国家部委出台的相关文件规定，项目合作期限原则上不低于10年，最长原则上不超过30年。但文件未明确合作期限是否包含项目建设期，社会资本方应根据项目特点及自身实力，争取较为合理的项目合作期限。如项目合作期包含建设期，社会资本方可采取一定技术措施使项目提前建成进入运营期，则社会资本方可因实际运营期限延长获得相应额外收益；如受项目规划调整、征地拆迁等因素影响，使项目延误进入运营期，则应在合同中约定由于实际运营期限缩短而给予社会资本方一定的经济补偿或者延长实际运营期限等；也可以根据项目特点，国家、行业或收费政策变化等因素，在合同中预留延长特许经营期限的启动条件。

产出标准/服务要求是PPP项目绩效付费的主要依据，在PPP项目合同中应明确提出具体的产出标准/服务要求，以及项目建成后应达到的各项相关标准。首先，合同中应保证产出标准/服务要求符合国家、地方及行业有关规定，使合作双方在项目验收、运营及移交时有明确的判断依据。目前，社会资本方在项目前期运作阶段，往往特别重视项目绩效考核指标中建设和运营绩效的比重，以及绩效考核结果对应的付费比例，往往忽略绩效考核中对项目产出标准/服务要求的可行性、规范性、合理性的约定。例如，某城市地铁项目采用PPP模式运作，绩效考核办法中约定“百万出行量有责服务投诉率≤0.5次/百万人次”，而《城市轨道交通运营管理规范》中规定“百万出行量有责服务投诉率≤3次/百万人次”，合同服务要求标准大大高于国家规范且不具备可行性，在项目合同谈判阶段社会资本方对此提出修改意见，最终采用了规范要求标准。

其次，社会资本方应积极争取选择交付项目资产和产品/服务的灵活性。例如，某地方铁路PPP项目合同约定：“商业运营日”指竣工验收完成日的次日。考虑到铁路项目的特殊性，往往在项目开通运营几年后才组织竣工验收，因此社会资本方建议修改为“商业运营日指竣工验收完成日的次日或本项目获批全线开始正式运营之日两者较早的日期”，最终双方意见达成一致，采纳了社会资本方的修改建议。

PPP项目采购价款一般包含建设成本、运营维护成本、融资成本和社会资本方的投资收益等。

(1)建设成本：如果以初步设计概算作为建设成本确定依据时，社会资本方应组织专业团队结合对初步设计概算进行认真全面的审核，防止出现重大偏差。如果仅在合同中约定计价依据时，则应在PPP合同中明确约定采用的定额、编制办法、基期价格及价格调整方式、造价下浮比例等，特别是不同定额的套用、取费标准有上下限等容易产生歧义时，应明确具体的处理方式。对建设过程中项目变更的流程和要求、投资额增减的确认等事项，也应在合同中明确约定。在合同中一般也可以约定由双方认可的第三方造价咨询机构提供造价咨询服务，可以大大减少双方的分歧。

(2)运营维护成本：报价前既要考虑不同项目的养护特点、市场竞争态势，也要考虑企业自身养护成本；同时还要考虑到项目合作周期较长，合同中应约定人工及物价上涨调整方法等。

(3)融资成本：一方面，要以企业目前的实际融资成本进行分析测算；同时，考虑到PPP项目合作期限长的特点，融资成本应与中国人民银行公布的金融机构贷款利率挂钩进行调整。

(4)投资收益：一般情况下社会资本方应充分考虑市场竞争情况，也要综合考虑社会平均投资收益率等情况，综合确定其投资收益率。

(5)需要项目公司承担的前期工作费用，应在合同中明确费用的确认方式、支付时间、相关票据以及前期工作成果移交等问题；并应按政府审计部门的要求履行相关程序，防止出现审计风险。

项目建设资金能否及时、足额到位，既关系到项目的顺利推进，也关系着项目的建设成本。

(1)应根据项目初步设计概算、建设工期等因素确定项目投资规模，并根据工期要求编制项目总体投资计划和年度投资计划。

(2)如地方政府为项目提供政策性资金支持时，应明确资金到位时间和相关要求；提供其它支持时，也应在合同中一并明确。

(3)由于PPP项目投资金额庞大，资金占用周期长，社会资本方自有资金往往难以满足项目建设需求，一般情况下需要通过股权融资方式筹集部分项目资本金，这种融资方式会导致项目公司部分股权转移，社会资本方应积极与政府部门沟通并取得其理解支持，在项目采购阶段与金融机构组成联合体参与投标，或者在PPP项目合同中增加股权融资方式等相关条款。例如，某社会资本方中标某地铁PPP项目，并与政府授权部门签订了PPP合同，由于企业资产负债率和有息负债总额的限制，通过股权转移形式引入产业基金筹集部分资本金，但由于合同条款中没有股权融资相关内容，在财政部PPP项目清理整顿时被认定为不合规，导致产业基金退出，资本金出资由社会资本方承接，企业财务压力陡增。

(4)债务融资。原则上应以项目资产、收益权等为质押进行融资，融资时限不得超过特许经营期限。如要求项目公司各股东为项目融资提供担保时，原则上各股东应按股权比例进行分配。

(5)社会资本方在PPP项目运作时，应同步与金融机构进行全面对接，充分了解金融机构的融资条件和融资模式，必要时双方应形成书面备忘录，便于在项目实施阶段及时签订融资合同，确保项目资金能及时足额到位。

项目定价应充分考虑特许经营协议约定的产出标准/服务要求、建设及运维成本、客户的支付意愿及能力、投资回收期限、投资收益率、消费指数、通胀、税率等因素。确定的价格既能使项目公司获得合理的投资回报；同时也应使项目对社会公众有吸引力，提高项目的总体社会效益。由于准经营性项目和非经营性项目所具有的公益属性，政府有关部门确定的收费单价明显偏低；项目需求量则往往以可行性研究报告中的预测数据为基准。但由于方方面面的原因，部分项目可行性研究报告中预测的项目需求量偏大，社会资本方在进行项目经济效益分析时需进一步核实确认，必要时应聘请专业团队进行专门评估。例如，某市地铁PPP项目原特许经营协议书规定：“开通试运营日之后的项目合作期内，初期、近期、远期当年的实际客流量为预测客流量的85%至115%以内时，其票务收入增减风险由社会资本方承担，低于预测客流量的85%时，政府方对社会资本方进行补贴，……”。社会资本方进行了深入细致的市场调研工作，认为从该市目前的人口水平等因素及长远发展规划来看，项目客流量预测值明显偏高，可能导致未来实际客流量长期低于预测客流量，项目公司需长期承担客流量不足的风险。经过与政府方反复沟通协商并达成共识，最终合同条款修改为：“开通试运营日之后的项目合作期内，初期、近期、远期当年的实际客流量如为预测客流量的90%至110%以内时，其票务收入增减风险由社会资本方承担，当实际客流量为预测客流量的90%及以下时，政府对项目公司进行票务收入补贴；票务收入补贴额与可行性缺口补贴一并支付，……”。

在PPP项目特许经营期内，项目当地的经济、社会、法律法规和市场竞争环境等变化都可能影响项目的运营收入和维护成本。因此，应根据项目产出标准/服务要求的更改、消费指数、通胀水平、利率和税率变化等因素进行周期性或一次性的价格调整，在PPP特许经营协议中应明确约定调价方法。价格调整应遵循投资收益合理、各方满意、可操作性和遵守特许协议等原则，综合考虑政府的财政补贴能力、公众的承受能力和PPP项目的生存发展能力等，切实维护政府、公众和项目公司等各方利益。

政府的信用风险客观存在且较为特殊，也无法有效转移或回避，在合同条款中也难以明确界定或进行责任追究。特别是在特许经营期内，出于公众利益或地区发展的需要，对于新的竞争性项目提前建设或对现有的竞争性项目进行改扩建，在全国范围内都出现了很多案例。为防止社会资源浪费，降低社会资本方的投资风险，PPP项目合同中应约定在一定范围内不设立同类项目。例如：某铁路项目，为保障社会投资人的合理收益，政府方在特许经营协议中，就防止不必要的同类竞争性项目建设作出承诺，即在本项目沿线30km范围内，禁止政府或民间资本投资建设全部或部分与本项目并行的货运铁路、公路、管道等设施。另外，也应在合同协议书中明确约定如提前建设新的竞争性项目或对现有的竞争性项目进行改扩建时，对社会资本方进行合理补偿的处理方法。

需要由政府付费或提供可行性缺口补助的项目，应按财政部有关规定，由地方政府财政部门编制项目预算方案，报本级政府和人大审批，保证政府承担的年度PPP项目财政预算支出总额符合相关规定。地方人大应在PPP项目合同签署前通过决议，将项目付费（可用性服务费和运营绩效服务费）纳入跨年度的财政预算，并要求地方政府加强项目建设与资金管理，定期向地方人大报告工程进展、资金使用情况等。

由于现行规章制度没有规定PPP项目固定资产的权属问题，导致在项目经济评价时无法确定形成固定资产的进项税能否在运营期予以抵扣；社会资本方在进行项目经济评价时，往往暂按一定比例测算增值税及附加，与实际税赋可能存在一定偏差。因此，社会资本方应积极与地方政府及税务部门沟通，在合同中明确约定税费调整方案，由于税率变化或者项目公司实际税赋超过投标测算值时，政府应给予一次性补偿、分次补偿或调整可行性缺口补贴等。

由于PPP项目相对于总承包项目所具有的特殊性，为确保项目顺利推进，在项目采购环节之前和之后，政府方一般都会分别增加市场测试环节和采购结果确认谈判环节，社会资本方可以有更多的机会参与项目合同内容的协商。因此，社会资本方应充分利用市场测试、项目采购和采购结果确认谈判等环节提供的沟通机会，积极与政府方洽谈协商，努力争取得到合理完善的合同文本。

鉴于PPP项目的特殊性，在正式启动项目招标采购程序前一般都进行市场测试工作，用以检验社会资本方的参与兴趣，并通过市场参与主体的意见反馈进一步调整完善项目实施方案。

其优势在于：一是政府方可以与市场参与主体进行非正式沟通，既无需承担较高成本，也不必承担正式采购程序中要约邀请方的法律责任，即可充分了解市场参与主体的兴趣、愿望和要求，提高PPP项目成功率。二是提供更早的纠错机会，据此进一步修正实施方案中的不妥之处；如市场参与主体对项目兴趣不高，应及时终止PPP项目采购。

在市场测试阶段，社会资本方应抓住机会了解政府方的项目目标和意图，组建工程技术、财务、法律、投融资、运营管理等方面的专业人员组成的团队，组织进行全面的现场调研，并对项目实施方案进行深入细致地分析和研究，必要时应聘请中介机构提供咨询服务，在此基础上，社会资本方应为政府提供专业性的意见和建议。社会资本方提出的反馈意见，政府是否接纳，接纳多少，政府完全拥有决定权。因此，社会资本方提出意见时应做到有理、有据、有节，即提出的问题要有充分的政策依据和证据支撑；同时，反馈意见要抓大放小，不能面面俱到，防止因小失大。

如项目采购文件中有含糊不清或相互矛盾的内容、不理解的规定和要求，应在规定的截止日期前参加答疑。答疑应讲究技巧性和策略性：首先，答疑的问题应有选择性。对项目影响大或概念有歧义等原则性的问题，可向项目采购人提出；提问的方式不能使业主反感，影响企业的形象；同时，也不能透漏自己有关的投标信息等。例如，某项目招标文件规定，政府主管部门依据初步设计专家审查意见，项目总投资暂定为××亿元，待初步设计文件及概算最终批复后，依据合同条件，重新核定项目投资及修订施工总承包合同价。投标人认为以初步设计文件及概算最终批复为依据确定总承包合同价存在较大风险，因此提出相应建议，最后修改为：“社会投资方有权对初步设计文件提出合理化建议，若对政府初核的初步设计概算有异议，经政府建设行政主管部门组织专家论证，达成一致意见后予以采纳，同时应将政府批复的设计文件作为合同附件”。

其次，需答疑的问题要有针对性。例如某项目招标文件中说明资本金比例为20%，但项目可研及省发改委审批的项目资本金比例为30%，与批复文件不符。资本金比例的合规合理性将会影响银行风控审批，进而影响项目融资。因此，在投标阶段应要求招标人提供或者补充本项目资本金比例从30%下调至20%的政府主管部门批复文件。

采购结果确认谈判工作是PPP项目政府采购程序的一次重大创新，也是社会资本方进一步完善合同条款的重要机遇。完成项目采购程序后，进入中标候选人排名的社会资本方，特别是排名第一的社会资本方，应就合同条款中不完善、不合理、不准确的部分进行分析研究，进一步与政府部门进行磋商。如法律政策变更、不可抗力和民众反对、实施方案中的风险分配机制不合理、物有所值和财政承受能力论证方法不合规，因地方规划调整导致项目建设内容和投资规模增减，因征地拆迁延误导致项目进度受到严重影响，或项目采购和合同签约阶段合同条款无法对项目未来可能发生的风险进行穷尽等内容。例如，某项目特许经营权协议约定：出于公共利益的考虑，政府方有权提前收回特许经营权。鉴于个别地方政府滥用公共利益的概念，社会资本方对该条款提出异议，经协商最后修改为：为出于公共利益的考虑，地方政府有权提前收回特许经营权，并给予社会投资方合理补偿；是否影响公共利益应以双方认可的社会中介机构出具的评价结果为准。

利益共享、风险共担是PPP项目成功运作的主要原则，平等共商的合同条款是PPP项目运作成功的基础。社会资本方只有加强项目合同管理，并切实履行合同中约定的权利与义务，企业才能取得良好的经济效益和社会信誉。