城市综合体是以建筑群为基础并融合多功能于一体的现代经济聚集体,上世纪50年代以来,在多元化主流规划理念的影响下,发达国家和地区的城市开发控制政策逐渐倾向于支持综合体项目,一些著名的城市综合体甚至成为展现城市形象的地标性建筑而享誉世界。改革开放以后,我国北京、上海和深圳等城市相继建成了最早一批城市综合体,近十年来,随着城市化进程的加快,城市综合体在许多沿海发达城市和中西部大城市如雨后春笋般涌现。从国外建设经验和实际效果看,城市综合体的出现弥补了基于功能分区产生的城市建设用地布局的不足,通过多功能、多业态的视角切入,为小尺度城市空间的功能复合使用提供了条件,因此被国内众多城市视为新型城市化发展的重要平台和高端模式。

众多学者和业界专家在城市综合体的发展特征、规划设计和开发运营等方面做出了大量有意义的探索和研究,但是国内在政府公共管理视角下关于城市综合体的研究仍相对较少。虽有一些学者对多个城市综合体展开案例研究或比较分析,但数据样本容量不够大、采集信息有限,未能采集某一行政范围内较大数量城市综合体的各类详细数据。为此,本文采集我国东部沿海地区Z省范围内城市综合体的多项指标信息,在政府公共管理视角下对当前城市综合体的发展现状和存在的问题展开分析,并据此提出相关建议措施,以补充完善这一领域的研究。

通过Z省有关主管部门的协助,本文在Z省行政范围内对符合以下三个特征的城市综合体进行信息采集:第一,由一家项目主体单位独立承建或运营;第二,建筑面积在5万平方米以上;第三,具有商业、办公、酒店、旅游、居住、展览、文化、健身、休闲、公共服务等两种及两种以上的功能形态。采集内容包括建筑面积、财务状况、运作模式、建设进度等多项信息。采集后发现,截止2018年底,Z省已投入运营、当前在建和规划待建(规划在2020年前完成建设,下同)的城市综合体共计419个,总建筑面积9245万平方米,具体信息如表1所示。

Z省城市综合体增量规模明显大于存量规模,所采集的419个城市综合体中,已投入运营的有160个、建筑面积为3028万平方米,当前在建或规划待建的有259个、建筑面积为6217万平方千米,可以看出,增量个数是存量个数的1.6倍,增量面积约是存量面积的两倍。此外,Z省259个当前在建和规划待建的城市综合体项目中,88%的项目已完成土地出让手续,75%的项目将于2019年底前竣工,届时新投入运营的城市综合体的规模将大幅超过现有存量。

Z省城市综合体主要集中于经济相对发达的沿海城市,在其11个设区市(分别记为Z₁～Z₁₁)之中,前四大城市综合体数量和建筑面积分别占全省的67%和69%,其中,省会城市Z₁的城市综合体数量和建筑面积均占全省三成左右,而一些经济实力相对较弱城市的城市综合体数量和建筑面积占全省比例均不足5%。整体而言,Z省城市综合体主要分布在市辖区范围,如省会城市Z₁九成以上的城市综合体均位于市辖区,但Z省有7个设区市的市辖区城市综合体数量少于非市辖区,呈现“弱干强枝”特征。

Z省城市综合体商业自持比例普遍偏低,在已投入运营的城市综合体中,仅有27%的城市综合体开发运营商持有全部物业产权,而33%的城市综合体自持比例低于一半,更为严重的是,在建和待建城市综合体自持物业比例更低,持有全部物业产权的数量占比不到10%。与此相反,在已投入运营的城市综合体中,亏损率则普遍较高,营业收入同比下降的城市综合体数量从2017年的27%扩大到2018年的37%,在2016～2018年三年中,利润为负的城市综合体占比分别为46%、40%和46%。

一是总量结构性过剩。通常而言,中小城市应将人均商业营业面积控制在0.8～1平方米之间,大城市应控制在1～1.2平方米,考虑到国内统计口径多为人均商业建筑面积,若按比例系数1.3计算,则中小城市和大城市人均商业建筑面积应控制在1～1.3和1.3～1.6平方米之间。照此标准,Z省部分区域已出现城市综合体总量过剩的情况,比如Z₁和Z₃两市的主城区人均商业面积超过2平方米。经访谈调查发现,城市综合体结构性过剩最主要的原因在于部分地方政府在招商引资考核压力下,热衷引进投资金额巨大的城市综合体项目,而投资商则在较为优惠的招商政策和土地增值收益预期下也乐于拿地开发。

二是开发模式存在隐患。从发达国家的经验看,商业地产都是只租不售,国内城市综合体开发商的领头羊万达商业地产亦是采取“订单式开发模式”只租不售,这样有利于商业的整体经营和管理。但是调查发现,Z省城市综合体的商铺产权自持率普遍偏低,尤其是当前在建和规划待建的城市综合体中,商业自持比例更低。商铺产权过度私有化导致发展规划、经营管理难以统筹协调,而目前行业监管尚缺乏对自持物业比例、虚拟分割等方面的明确规定,从而为后期运营带来巨大隐患。

三是潜在风险突出。资金链风险和社会稳定风险已在Z省部分区域滋生蔓延,不容忽视。调查发现,一些在建的城市综合体项目不同程度上都存在资金紧张、融资困难、拖欠工程款等问题,极易滋生推迟竣工、工程烂尾、债务纠纷等问题。再者,部分开发商采取违规违法手段进行商铺的吸资、销售、宣传活动,而一些中小投资者出于投机心态,轻信其虚假宣传,非理性租购商铺。例如,省会城市Z₁某综合体项目资金链断裂,开发商债台高筑,资产被查封,上万位投资业主的租金被恶意拖欠,商业纠纷不断。

四是业态模式单一化。调查发现,Z省大多数城市综合体经营模式仍以商贸零售为主,同质化现象严重,高端服务发展滞后,在电子商务等新消费潮流冲击下盈利能力大幅下降,一些城市综合体可谓是“惨淡经营”。以城市Z₄为例,90%以上的城市综合体登记驻户为批发零售业、住宿餐饮业等传统服务业,而代表现代服务业的技术服务、金融、咨询等占比不足8%。城市综合体的运营商和商户经营者普遍对新消费形势准备不充分,受到电子商务、互联网营销等新型经营方式的明显冲击,不能很好地适应日益变化的消费市场环境,加上缺乏专业的经营管理人才,转型升级之路步履维艰。

当前我国各地城市综合体的发展方兴未艾,Z省城市综合体的发展情况是我国城市综合体发展的一个缩影。针对Z省城市综合体发展过程中面临的总量结构性过剩、开发模式存在隐患、潜在风险突出和业态模式单一化等问题,本文从政府公共管理视角提出以下四方面建议措施,以供城市公共管理部门和相关研究者借鉴与参考。

城市综合体发展不平衡,甚至出现总量结构性过剩的局面,这不仅是Z省也是全国很多省份所面临和亟待解决的共性问题,要根据城市综合体不同的发展现状,分区域、分类型采取不同的调控引导政策,不能盲目“一刀切”。对城市综合体相对饱和的区域,需根据市场供需情况,从严审核新增城市综合体项目;对城市综合体建设需求较大的区域,既要鼓励城市综合体健康发展,更应在规划、建设和运营阶段,充分借鉴其它区域城市综合体的成功经验,少走弯路和错路。对发展势头良好的城市综合体,要鼓励其继续发挥优势,做大做强;对发展面临较大困难的城市综合体,应积极协调开发方、投资业主和其他利害相关方,通过完善管理、引入战略合作者等多种方式,改善运营状况;对当前在建和规划待建的城市综合体,需重新评估并结合开发商意愿进行适当调整。

当前,绝大多数城市并未专门编制出台城市综合体专项规划,部分城市虽有出台商业网点布局的规划,但通常对投资额和建筑面积巨大的城市综合体关注较少,未将城市综合体的规划同整体城市发展战略和城市布局规划紧密结合起来,因此建议设区市一级的政府编制发布城市综合体建设发展专项规划,明确城市综合体建设总量、布局和类型,构建与区域经济社会发展水平相匹配的发展格局。其次,应增强规划执行刚性,从严控制城市综合体增量,新建项目必须符合城市整体规划布局要求,避免无序竞争和重复建设。最后,应进一步改进完善地方政府投资考核机制,对不符合规划要求的城市综合体项目,不仅各相关职能单位不得审批通过,而且不纳入地方政府招商引资和有效投资的考核范围,以从根本上遏制城市综合体的盲目扩张,防止出现一哄而上的建设,造成总量过剩的局面。

城市综合体开发模式存在隐患以及潜在风险突出的问题,很大程度上源于地方政府监管不到位,应着重对项目招商阶段、项目建设阶段和项目运营阶段加大监管力度。在城市综合体项目招商前明确前置条件,制定投资者信誉、资质等方面的最低标准,在土地出让合同中明确规定物业自持比例、产权分割转让等具体要求,落实市场准入机制。在项目建设阶段,要实时监测项目建设过程的现金流,避免资本抽逃或资金链断裂,最大限度地防范城市综合体建设的资金链风险;项目建设完工后,对涉及产权分割转让的项目进行从严项目竣工复核验收。在项目运营阶段,地方政府要对辖区内城市综合体的运营情况实行定期监测,防范商业纠纷隐患,对矛盾较多、管理混乱的城市综合体,采取综合措施予以重点整治。

在新消费潮流的冲击下,传统以商贸零售为主的经营模式受到愈来愈大的挑战,亟待创新突破以适应大众对现代生活服务业“更个性、更优质、更便利”的新需求。尽管城市综合体的运营商和入驻企业的商家是实现经营模式转型升级的市场主体,但是政府亦应积极创造一些便利条件和良好氛围以引领转型升级的过程,包括:统筹城市综合体周边交通基础设施建设,提高城市综合体的产业集聚能力;重视培养引进人才,支持各地培育和引进熟悉现代商业地产开发和运营的专业管理人才;结合地方实际,加强业态控制和引导,鼓励和引导城市综合体开发商由传统的以商贸零售、餐饮娱乐为主的发展模式向文化旅游、休闲体验、健康运动等新模式新业态转型,逐步提高产业发展层次。

城市综合体是伴随经济社会发展而出现的一种城市新形态,在未来还有着广泛的发展空间。针对城市综合体发展过程中出现的一系列问题,城市公共管理部门应当予以高度重视,并在政策调控、规划设计、行政监管以及市场引导方面采取必要的措施,以促进城市综合体持续健康发展,实现“城市让生活更美好”的发展目标。