公私合作的PPP模式自引入我国以来就受到了各界的广泛关注,并在公共基础设施建设领域发挥了重要作用。目前,城市综合管廊工程的造价约为传统地下直埋公用管线方式造价的3倍左右,投入资金规模巨大,工程建造时间偏长,耗费大量人力、物力、财力,采取单一政府投资的模式,已不能满足当前城市发展的需要。2014年,国务院印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(以下简称《指导意见》),旨在解决城市基础设施工程建设过程中遇到的资金短缺等难题,《指导意见》将重点放在推进国家重点建设领域投融资机制改革上,提出要在城市综合管廊建设中积极引入社会资本,特别是民间资本,以解决投融资过程中的种种难题。然而,作为政府资本更关注其履行公共服务的义务及社会效益,社会资本方则更加关注项目的经济回报,如何均衡和量化处理政府和社会资本双方长期合作存在的矛盾?项目财务评价正是将PPP项目中的有关指标量化,通过科学的分析得出一系列数据结果,从而在双方进行合作商谈时提供有力的支持和保障。本文对城市地下综合管廊财务评价过程中的重难点进行分析,并以实际案例加以验证,期望为类似PPP项目的财务评价提供参考。

针对传统政府投资项目,城市综合管廊项目的社会效益显著,有效避免了“马路拉链”、“空中蜘蛛网”;极大地节约了人力、物料,延长了道路的使用年限,保障了城市交通的稳定顺畅和环境的整洁优美;有效地提升了城市形象。然而其并不能直接产生经济效益,收费机制尚不完善,只能依靠政府补贴及产权单位各自承担。而PPP模式的引入,政府通过适当的补偿或使用者付费的方式极大的引起了社会资本的关注。如何合理确定使用者付费和政府补贴,项目的财务评价可提供有力保证,下面主要从计算期的确定、总成本费用的测算、基准收益率的确定以及服务费的测算等几个方面进行研究分析,最后结合具体的案例给出相关建议。

城市地下综合管廊财务评价暂无具体的相关文件规定,暂参考《市政公用设施建设项目经济评价方法与参数》建标[2008]162号文(以下简称《方法与参数》)编制。《方法与参数》中指出,市政公用设施的建设期应根据项目实际情况确定,运营期一般按20年考虑,在政府全部投资时,财务评价的运营期按此规定执行。而PPP模式下对于社会资本方而言,财务评价的计算期是从项目启动到项目特许经营期结束,通常情况下PPP投资方与政府签订的合同期为30年。

在政府全部投资时,《方法与参数》中指出,在项目评价中应按有关规定将建设投资中的各分项分别形成固定资产原值、无形资产原值和其他资产原值。其中各个分项费用的构成在《方法与参数》中已详细论述,此处不再赘述。PPP模式下,PPP投资方大多在特许期满后,项目公司将城市地下综合管廊无偿移交给签约方的政府部门,对于项目公司而言并未形成固定资产,当然也没有固定资产余值可回收,一般按照形成无形资产处理,即进行无形资产摊销,按照现行财会制度的规定,无形资产从开始使用之日起,在有效使用期限内平均摊入成本,这里的有效使用期可理解为前面提到的特许经营期(针对项目公司而言)。因此,项目投资现金流量表和资本金现金流量表需作相应调整。

在《方法与参数》中总成本费用可以采用生产成本加期间费用估算法或生产要素法估算,此处只讨论生产要素估算法,即:

总成本费用=外购原材料、燃料及动力费+职工薪酬+折旧费+摊销费+修理费+财务费用+其他费用(1)

传统政府投资项目中,修理费可直接按照固定资产原值(扣除所含的建设期利息)的一定百分数估算,百分数的选取应考虑行业和项目特点,鉴于城市地下综合管廊并无相应的百分数参考,故PPP模式下,城市地下综合管廊按照运营过程中的实际发生进行估算,考虑到城市地下综合管廊的设计使用年限为100年,对于PPP投资方而言,管廊土建的钢筋砼工程于运营期内不需要相应的耗材,只考虑其附属设施耗材,附属设施耗材主要分为消防、排水、通风、电气、照明、自控等,其占管廊设备安装比例参考以往项目经验分别为2.25%、0.5%、0.25%、2.6%、0.6%、5%,经查阅相关技术资料得知消防设备材料更换年限(使用寿命)为8～12年,排水设备材料更换年限(使用寿命)为11～18年,通风设备材料更换年限(使用寿命)为8～12年,电气设备材料更换年限(使用寿命)为15～22年,照明材料更换年限(使用寿命)为5年,自控设备材料更换年限(使用寿命)为8～12年。通过其使用寿命可计算出各个材料在运营期内的更换次数,当然在每次的更换中也需要考虑材料上涨系数,且材料设备更换不可能固定发生于某一年,也不可能全部更换,所以按照更换年限和更换次数平摊到相应的每一年,即相应的计算公式为:

各个材料更换费用=管廊设备安装总费用*各材料相应占比*更换次数*(1+材料上涨系数)更换次数/运营期(2)

通过以上方法的测算,综合管廊运营期内的材料设备中大修及更换更为贴合实际,当然,在财务评价中修理费的准确度关乎到综合管廊服务费的精准度。

总成本费用中的燃料及动力费、职工薪酬费、财务费用及其他费用对于PPP项目而言并无太大区别,主要关注折旧费与摊销费,就PPP投资方而言作为摊销处理,对政府投资类项目形成固定资产原值,按折旧考虑。

维持运营投资在《方法与参数》中有两种处理方式,其一就是在运营期内设备、设施等需要更新的项目,应估算项目维持运营投资的费用,并在现金流量表中将其作为现金流出(经营成本),即费用化,参与内部收益率的计算;第二则是如果维持运营投资延长了固定资产的使用寿命,或使产品质量实质性提高,则该投资应予以资本化,计入固定资产原值,并计提折旧。而PPP模式下,维持运营投资已在上述的总成本费用测算中考虑,通常情况下,PPP投资方将此项费用作为与政府的谈判手段,要求其计入初始投资,并计提“摊销”,实际上是一种重复投资,因此,在PPP模式下应防止此类费用的重复计取。

2016年5月1日起营业税改征增值税以来,2018年5月1日增值税率再次下调,2019年3月20日财政部、税务总局、海关总署发布《关于深化增值税改革有关政策的公告》,增值税税率再次下调,目的是为确保税收更加合理。税率的调整不仅影响项目总投资,另一方面,对财务评价中的经营成本、服务费的测算也有重要影响。PPP模式下,首先应考虑项目总投资中所含的可抵扣增值税进项税额,对于企业而言,此项费用可在运营期进行相应抵扣,从而降低企业运营成本,对综合管廊服务费的测算也有相应影响。其次,在测算经营成本中应明确指出燃料及动力费、外购原材料费是否为含税价格。再者,测算综合管廊服务费过程中是否含税应和成本费用测算保持一致。

《方法与参数》中,供水基准收益率参考值为6%、污水基准收益率参考值为5%、垃圾综合处理基准收益率参考值为4%,城市地下综合管廊并无相应参考值,由于市政项目的非营利性、属地差别以及价格确定机制的特殊性,行业基准收益率只具有参考性质,不作为判别项目在财务上可否接受的唯一依据。在PPP模式下,与其采用相同的折现率显然是不合适的,因为这就意味着PPP投资方的效率低,达不到投资者期望的收益率,对社会资本的引入也缺乏有效激励。因此,PPP项目财务基准收益率的测算应采用项目加权平均资本成本,即按照各自出资比例及相应的期望收益率,计算加权资金成本,考虑到城市地下综合管廊属于公共服务项目,建议PPP投资方应以社会服务为本,履行社会责任,降低部分资本的机会成本。

《方法与参数》中,项目财务价格(收费标准)的测算方法主要有成本加合理利润率法、价格反推法等,对于城市地下综合管廊服务费测算建议暂按价格反推法测算,由于国内管廊建设及管理尚处于起步阶段,对于城市综合管廊强制入廊、特许经营管理等尚未立法明确,城市综合管廊入廊费和日常维护费收费尚未制定明确标准,因此管廊运营收入中的使用者付费面临着由于政策未明确而导致的需求性不足风险。鉴于此,PPP模式下,城市地下管廊仅测算服务费,当然服务费由入廊企业付费和政府可行性缺口补贴组成,具体如何划分还需政府相关部门加快制定出台相应政策。

西安市地下综合管廊建设PPP项目由西安市发展与改革委员会批准实施,项目授权主体为西安市人民政府,项目实施机构为西安市城乡建设委员会。该项目拟采取PPP模式吸引社会资本参与西安市地下综合管廊建设PPP项目的投资、建设、运营维护和管理。项目分为两个标段,Ⅰ标段包括新建干支、支线管廊72230m,缆线管廊182500m,静态投资估算为745259.55万元;未来需回购并福路、万寿路干支线管廊10670m,静态投资估算87862.00万元。项目全生命周期为30年(包含建设期5年)。2016年8月,中国建筑联合中国市政工程西北设计研究院有限公司、甘肃中建市政工程勘察设计研究院中标西安市地下综合管廊建设PPP项目I标段。

(1)项目计算期的确定

本项目特许经营期为30年,其中:整体建设期5年,运营期25年。建设期各年计划完成投资的比例为:第1年14.41%;第2年19.21%;第3年23.30%;第4年22.86%;第5年20.22%。建设期5年只付息不还本,运营期25年按照等额本息方式还款。银行融资利率执行央行5年期以上贷款基准利率4.9%。

(2)项目形成的资产

本项目管理公司在特许经营期满后将地下综合管廊无偿移交给西安市政府部门,对于PPP投资方而言并未形成固定资产,当然也没有固定资产余值可回收,因此按照形成无形资产处理,形成的无形资产按25年运营期摊销,年摊销额33900.82万元。

(3)总成本费用测算

1)工资及福利费

本项目人员配置总数暂按120人考虑,其中技术人员112人,每年工资福利费技术人员暂按6.0万元/年,管理人员8人,管理人员暂按14万元/年。

2)外购燃料和动力费及修理费

外购燃料及动力费主要指综合管廊本体及附属设施的电耗,单舱每公里4.19万度/年,双舱每公里8.37万度年,三舱每公里12.56万度/年,合计每年耗电量约为876.5万度,电价暂按0.8元/度考虑。修理费按照公式(2)实际测算为1253.27万元(含税)。

上述几项费用(除修理费外)与传统政府投资项目并无差别,然而由于修理费计算并未参考《方法与参数》中的规则,因而有很大的差异,PPP模式下,PPP投资方在公平竞争的情况下,更能真实反映出项目的实际运行情况。

(4)相关税费(率)的确定

项目总投资构成费用中所含增值税进项税额,根据国家增值税相关规定实施抵扣。为简化处理,本项目工程费用、工程建设其他费用、预备费中的进项税税率分别按照9%、6%、6%计取,可抵扣增值税进项税额为74289.33万元。运营期收取的服务费适用现代服务业税率6%,一次性回购幸福林带适用于增值税税率6%,外购原材料、动力适用于增值税率13%。

(5)基准收益率的确定

本项目估算总投资由项目资本金及债务资金两部分按20%:80%的比例组成,项目资本金来源于股东的自有资金,债务资金来源于银行的长期贷款。资本金184781.94万元(资本金结构:西安综合管廊有限公司55434.58万元,占项目资本金30%;社会资本出资129347.36万元,占项目资本金70%);银行贷款为737377.78万元。

根据中国建筑近三年净资产收益率计算的中国建筑出资期望收益率如表1所示:

考虑到本项目是公共服务项目,政府出资的期望收益率按长期贷款利率4.9%考虑,中国建筑近三年的平均净资产收益率17.43%,资金成本(期望收益率)按17.43%考虑;债务资金成本按长期贷款利率4.9%考虑,中国建筑期望收益率测算出本项目加权平均资本成本如表2所示:

综上可知,项目的基准收益率参照加权平均资本成本6.66%,考虑到本项目是市政基础设施项目,属于公共服务项目,PPP投资方降低期望收益率,本着以社会服务为本,履行社会责任,放弃了部分资本的机会成本,最终经过测算本项目实际加权平均资本成本为5.1%,计算结果如表3所示:

(6)财务评价结果

综合考虑本项目为公共服务项目、资金成本、机会成本、投资风险及社会通货膨胀率等各类因素,本项目服务费测算按照价格反推法测算,年度综合管廊服务费为74226.75万元;按加权平均资本成本5.1%为折现率i值时,净现值为13910.19万元。项目总投资内部收益率为3.71%(税后),资本金内部收益率为5.89%,社会股东投资内部收益率为2.85%,基本符合公益性项目行业基准收益率水平。

在PPP模式下,通过对城市地下综合管廊财务评价过程中计算期的确定、总成本费用的测算、维持运营投资、基准收益率的确定以及综合管廊服务费的测算等几个方面进行研究探讨,详细分析了PPP模式下城市地下综合管廊如何进行财务评价,并与传统政府投资内项目作比较,验证了PPP模式下城市地下综合管廊财务评价的可操作性,为PPP模式更好地服务于基础设施及市政公共项目提供财务评价参考。另外,通过对城市地下综合管廊财务评价的分析探讨,《方法与参数》中缺乏城市地下综合管廊的基础数据,且一些参数设置已不符合实际发展需要,建议相关部门尽快组织修编,为PPP模式下城市地下综合管廊财务评价保驾护航。