政府平台公司向普通企业转型过程中,投资开发经营性项目已成为常态。受市场化竞争要求和行政干预影响,政府平台公司投资开发的经营性项目具有鲜明的“政府-市场”二元作用特征,呈现出不同于普通商业项目或公益性项目的特性,这也使得政府平台公司在投资开发项目时面临特殊挑战。为实现项目投资开发目标,对项目运作模式进行顶层设计显得尤为重要。

综合分析已有文献,可以发现,目前关于政府平台公司的研究大多聚焦于公司层面,主要涉及风险治理与防范、发展转型与策略等,鲜有对政府平台公司如何进行项目运作的研究。而虽然部分学者已经开展了项目运作模式的研究,但大多针对不同行业的项目进行探讨,缺乏针对具体业主的深入研究。政府平台公司作为推动城市发展的重要力量,亟需站在他们的角度思考如何进行项目运作。

鉴于此,本文围绕项目运作中的现实挑战和突出问题,聚焦政府——市场二元作用对经营性项目的影响,重点探讨和剖析二元作用下政府平台公司经营性项目的全生命周期运作模式,并通过案例进行实证研究,以期为同类型企业和类似项目实践提供参考。

政府——市场二元作用驱动下,政府平台公司开发运作的经营性项目呈现出其独特性,主要包括:

(1)投资规模大。该类项目资金规模和体量规模通常都较大,平台公司依托自身资源配置优势和国资杠杆作用,能积极拓展该类项目,这在城市新城新区开发过程中尤为明显。

(2)政府干预程度高。该类项目在完善城市配套服务、集聚产业能力等方面具有重要作用,政府通过资源控制、行政审批等手段进行干预,将行政意志落实到项目中。

(3)市场化运作。政府平台公司作为市场主体,重视运用市场机制开发运作项目,依靠市场化、专业化来实现资源优化配置,获取最大化的经营效益。

(4)投资回报有限。鉴于项目投资额巨大、受政府干预程度高,其业态和定位等与完全市场化的项目存在一定差异,导致项目利润水平有限,投资回报期通常较长。

项目运作模式作为企业创造价值的商业逻辑,解释了企业需要创造的核心价值,是企业发展战略的体现和落实。政府平台公司作为经营性项目的投资、建设和运营主体,须从决策阶段开始,对设计、建设、运营等全过程进行筹划和管理。因此,经营性项目的运作模式应涵盖投融资、建设管理和运营管理等项目全生命周期,形成完整的闭环管理。

政府平台公司承担的任务涉及众多专业领域,往往在集团公司下按区域或按专业设立相应子公司。新项目开发时,其投资模式可分为以集团公司为主体的模式和以子公司为主体的模式。

若按照普通的市场化商业项目开发模式,通常由子公司负责投融资、建设、运营等全过程开发活动。子公司独立运作,接受集团公司以股权关系为纽带的管理指导,具有资金、经营管理线条明确,以及边界清晰等优势。然而,由于政府平台公司的经营性项目具有投资规模较大、投资回报期长等有别于普通商业项目的特点,若以子公司为主体进行投资,将面临诸多问题。主要表现为:

(1)资金筹措方面,在项目经营现金流有限的情况下,面对日趋完善的金融新规,较难通过包装项目撬动投资所需的巨额资金;

(2)财务管理方面,由于融资规模大,较弱的现金流难以覆盖高额财务费用和资产折旧摊销,可能形成入不敷出的景象;

(3)经营管理方面,子公司疲于对付经营业绩,很难再有富余的资金和精力专注于专业化建设和提升,导致企业在市场竞争中难以持续发展,有悖于子公司的成立初衷和国资监管的有关精神。

相对子公司而言,集团公司资本更为雄厚、资源整合能力更强,集团化资本运作,有利于产生规模效应,放大财务杠杆,更加灵活利用资本市场上的各种融资工具,缓解单体企业融资在规模和资信等方面的约束;同时,基于该类项目投资巨大和回报期较长的特点,集团公司投资能解决子公司资产包袱过重、经营压力过大的问题,并在集团内部获取财税优化带来的效益;此外,结合企业发展规划和转型方向,专业化分工协作能提升集团内部资源整合效率,做强业务板块,实现集团内部均衡发展,获取整体利益最大化。

鉴于上述原因,政府平台公司应结合自身发展规划及经营性项目特点,按照两权分离的原则,构建集团公司重资产、子公司轻资产的投资模式。集团公司作为投资主体,侧重资本运作;子公司作为经营主体,侧重资产经营管理。

项目建设模式是指业主在项目建设过程中展开项目管理的组织方式,根据业主参与程度的不同,可划分为自主管理、共同管理和委托管理。国务院在2004年发布的《国务院关于投资体制改革的决定》中提出加快推行代建制,其本质属于委托管理的范畴。

一方面,平台公司以资源整合、国有资本投资运营为主,按照专业化分工的原则,将非核心的工程建设环节外包,由市场化专业队伍进行工程管理,有利于提高项目绩效。另一方面,城市开发建设作为政府平台公司的主营业务之一,有必要做大做强。培育专业化工程管理队伍,提升项目管理水平是长远发展的要求。

因此,通常在集团公司下设专业工程管理子公司,负责项目建设管理。集团公司外包工程项目管理,由专业子公司承担工程代建业务,既解决专业化运作的问题,又通过集团内部统一管理,解决信息不对称问题,避免因参与程度较弱对工程实施缺乏深入了解,以致项目交付运营产生脱节的问题。实践中根据企业的管理能力和战略安排,可分为代建管理主导的共同管理和自主管理主导的共同管理。

政府平台公司经营性项目通常以长期持有、独立运营为主,对现金流有明确要求。政府平台公司作为国有企业,受国资监管等相关体制约束,其运营模式的设计既要符合国资管理规定,又要在市场化运作中实现资产价值增值和收益最大化。因此,通常在不改变资产权属的前提下,仅通过资产使用权和管理权的分配开展运营活动,不涉及资产或权益转移等国资管理中较为敏感复杂的程序。主要存在委托运营和租赁运营两种模式。

(1)委托运营模式。集团公司委托专业化子公司负责运营工作,集团公司作为产权人直接获取运营收益,子公司作为受托管理人获取运营管理费。

(2)租赁运营模式。集团公司作为产权人将物业整体打包出租给专业化子公司,对其享有租金收益,子公司具体负责运营管理,获取相应的运营收益。

项目全生命周期的运作模式系统具有一定的内在逻辑,如图1所示。具体来说,投资模式是核心,它决定了投资主体,明确了资产权属,所有权与经营权的配置明确了不同主体的职责权利,进而对项目建设模式和运营模式产生重要影响。

项目建设阶段是投资方案的具体落实和项目投产运营的前提条件。建设模式设计恰当与否,不仅直接关系到项目投资、建设周期等,更重要的是会对项目投产后的运营管理产生放大效应。

运营模式是整合产业价值链、实现项目增值的战略安排,按照项目开发逻辑,运营主体应在项目前期及早介入,从运营管理的角度出发,发掘项目的商业价值,进而优化设计、引导建设,以达到提升运营效益的目的。因此,在决策阶段对项目整体运作模式进行设计十分必要。

F项目坐落于N市S新城核心区,规划用地约100亩,建筑面积约20万m²。该项目是中国和芬兰在低碳生态领域合作的产业项目,当地政府高度重视,纳入市重点项目推进。政府在规划阶段就明确了项目功能,包括会议会展、商务酒店、写字楼、商业等多种业态,并主导开展了概念设计方案征集。项目以市场化方式运作,用地以公开出让方式供应,并将中选的芬兰设计师方案作为地块出让建设的必要条件。是典型的政府——市场二元作用下的经营性项目。

G公司为当地政府平台公司,以市场化运作方式承担区域开发的投资、融资、建设、运营职责。公司以集团化方式经营,下设多个全资子公司,其中:A公司是省级政府投资工程集中代建单位;B公司是为开发F项目而专门设立的子公司。为成功开发F项目,G公司坚持市场化运作,对项目全生命周期的运作模式进行了系统化顶层设计,实现项目良性运转,并贯彻落实了集团发展规划,相关经验值得借鉴。

投资模式是项目运作模式的核心。G公司在决策阶段,针对F项目投资大、盈利能力相对有限的特点,基于集团业务重心从“融资端”向“投资端”转型的战略发展规划,考虑资产形成后既能形成稳定现金流,又能剥离资产压力,构建了集团公司重资产、子公司轻资产的投资模式。

G公司作为投资主体,负责项目融资、投资,并持有F项目资产;下属A公司、B公司分别负责项目建设管理和建成后的资产运营管理。三者关系如图2。

G公司通过委托代理安排,将工程项目建设管理职责移交A公司,由A公司负责项目建设组织实施工作。并通过集团内相应的制度和协议安排,B公司从项目前期介入,从运营的角度进行功能定位、业态规划、提出设计需求,配合开展项目建设管理。并利用建设阶段作为缓冲期,加快培育招商和运营能力,以便项目交付后顺利过渡到运营管理。

结合集团内部运营能力及商业资源现状,G公司分阶段选择以下运营模式:

第一阶段,项目投产初期,企业专业运营能力相对薄弱,商业资源匮乏,采取委托运营模式,资产所有人G公司委托B公司负责运营管理,B公司依托市场化专业商业管理公司开展具体运营工作。G公司获取运营收益,并通过良性经营实现物业升值;B公司获取运营管理费和物业管理费;

第二阶段,通过积累运营经验、商业资源,培育市场运营能力后,适时转向自主运营,择机选择合适的商业业态,开展合作经营,实现强强联合。可采取租赁经营的模式,G公司将物业整体打包出租给B公司,B公司具体负责运营管理。

通过上述制度安排,依托F项目开发,该集团各公司强化了专业化分工,放大各自优势,逐步在集团内部形成G公司投资、A公司代建、B公司资产经营的业务格局,培育并做强各公司核心竞争力,实现集团的整体可持续发展。

在当前城市开发建设大规模展开的背景下,开展政府——市场二元作用下的政府平台公司经营性项目运作模式探索与实践,是深化国企改革的重要路径之一,合理的运作模式设计是项目成功的重要基础。本文立足于工程实践,探讨构建了项目全生命周期的运作模式,并选取N市F项目开展了案例分析,对同类型企业和项目具有一定的借鉴意义。