自2004年7月国务院发布《国务院关于投资体制改革的决定》之后,代建制便作为旨在提升政府投资项目管理水平和投资效益的制度创新在全国推行。在历经十余年的发展之后,代建制目前已经成为我国常见的一种政府投资工程项目管理模式,并在转变政府职能、简化政府投资项目管理流程、推动“投、建、管、用”四位一体阶段分离的过程中发挥了重要作用。然而,由于缺乏明确的制度框架,各地政府对代建制存在着诸多模糊且具有争议的理解,这也严重影响了代建制优势的发挥。

深圳市作为改革开放的前沿城市,经济发展水平较高,代建制的问题也率先在此显现。深圳市福田区自2017年以来对代建制及相关配套文件进行了新的探索,所形成的“福田模式”能够很好地适应代建制的市场规律,激发代建制的市场活力,在深圳其它区的改革中起到引领作用,具有一定的借鉴意义。本文以福田区原有代建制的症结问题为切入点,分析代建制“福田模式”改革举措的创新优势及借鉴意义,期望为代建制的制度完善提供参考。

代建制是我国常见的一种政府投资工程项目管理模式,其在转变政府职能及推动四位一体阶段分离的过程中发挥了重要作用。但为了将政府从繁重的工程项目管理任务中抽离出来,绝大多数省市均规定代建单位应负责该工程项目的总承包企业或勘察、设计、供货、施工等企业的招投标工作并直接与之签订合同,这种需求扩张了项目管理服务的范围,将工程项目管理职能中的“合同管理”职能也直接纳入到代建单位的权力范围。因此,代建制不同于一般认识的项目管理服务,也非工程项目承包,而是介于二者之间的“项目管理承包”。但各地在制度设计的过程中,存在对代建制模式的选择及回避制度的不合理设置等问题,限制代建制优势的发挥。

本文通过对福田区原有代建制进行分析,并结合具体调研情况从代建制模式选择、采购方式、合同管理、回避制度、资金管理、风险规避等方面对原有代建制的症结问题加以分析,具体如下。

分阶段代建的应用在一定程度上普遍受到传统DBB(Design-Bid-Build,设计-招投标-建设)模式的影响。国际上,正是DBB模式的不足才催生了对于全过程咨询的广泛需求。政府使用代建制的初衷是转变政府职能、减轻政府压力。然而,在分阶段代建制下,设计、施工相分离,严重影响了项目管理的推进速度,且代建项目在设计、施工衔接过程中多存在项目建设内容、建设标准变更的情况,对项目立项、设计、施工提出严峻考验;同时,设计、施工相分离,不利于代建单位对项目整体的管控。因此,分阶段代建虽延续了DBB模式中权责界面清晰的优点,但其项目周期长、项目变更多等缺点也尤为明显,不利于最大程度地发挥代建单位的项目管理水平。

在改革前的福田区代建模式中,建筑工务局作为代建项目的集中代建单位,负责本区内全部政府项目的代建采购工作。一方面,建筑工务局作为政府的事业单位,在人员编制和财政经费上都受到政府制度的约束。代建工作过度集中加剧了建筑工务局的工作负担。建筑工务局在承揽代建项目后还需进行再次招标,拉长了代建制的实施链条。另一方面,通过政府采购方式,其在管理和技术上的投入一般要低于市场代建水平,受财政预算约束较大,代建服务供给不足,项目实施难度较大。

从合同签订主体相互关系的角度出发,代建合同可分为三方合同和两方合同。三方合同一般由投资主管部门、使用单位和代建单位三方签订。两方合同存在由投资主管部门和代建单位签订或由使用单位和代建单位签订两种情况;其区别主要体现在政府委托方的组成不同。事实上,代建制面临的一个主要问题是政府投资项目的投资管理方和项目需求方分离,委托单位和建设单位的业主职能相隔离。无论是三方合同还是两方合同,当前实践中都存在相关主体权责关系不清、行政权力与合同权利混淆的弊端。

就委托方责任而言,2017年《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》(以下简称“19号文”)中提出“严格落实工程质量责任,强化建设单位的首要责任”的要求。一方面,在代建制项目中,虽然政府作为代建制的委托单位在一定程度上将建设单位职责转移给了代建单位,但其仍然是实际意义上的建设主体,因而应当进一步明确且强化政府在代建项目中的责任。另一方面,投资主管部门和使用单位在代建项目中承担了不同的政府业主职能。在代建合同的谈判中,谈判方主要针对委托单位和代建单位的权责进行约定,但对于政府部门之间的权责约定往往流于形式,由此导致政府部门权责模糊的问题,福田区代建项目存在代建单位地位不被认可的情况,从而进一步影响到代建项目实施过程中各项审批、备案工作及时、有效地完成,抑制代建制优势的发挥。

回避制度是指在代建项目中,勘察、设计、施工、监理等单位不得与代建单位存在权属关系。各地管理办法对此的规定不一:对于施工、监理等活动各地均禁止代建单位参与,除此之外,江苏省禁止代建单位承担勘察、设计及招标等活动;河北省、吉林省禁止代建单位参与设备及材料供应等活动;上海则禁止代建单位承担勘察、设计等活动。由此可见,回避制度虽然被广泛接受,但其适用范围却存在很大差异。

事实上,除施工、材料、设备采购之外,勘察、设计、监理、招标代理、造价等业务均属于工程咨询范畴,将这类工程咨询范畴内的业务排除在代建职能范围之外并不利于最大化发挥代建单位的管理水平。同时,由于回避制度产生的重复招标工作使整体工作效率低下,多主体参与导致项目管控失衡,也不利于代建制优势的发挥。

福田区政府投资主管部门承担代建合同中的投资管理职能时,往往过多涉入代建项目的实际管理过程,这一方面影响项目资金的管理效率,尤其是当代建项目数量过多时,政府投资主管部门在兼顾日常行政工作的情况下,其管理效率会大打折扣,且不同企业对于项目资金的使用审批流程不一,加剧这一问题的发生;另一方面,这也会严重影响代建单位专业管理能力的发挥,使之不具备完成相应项目管理工作所需的权限与能力。

其次,代建资金使用条件严格及资金的报批程序复杂等问题,也严重限制及约束了代建项目资金的流转,从而影响工程预期进度。且在传统的政府集中代建制下,项目工程质量保证金由委托单位或建筑工务局持有,保修期内出现质量问题组织维修涉及多个主体,协调难度大,资金支付手续复杂。

福田区作为深圳的中心城区,经济发展迅速,城市更新速度快,且由于政府任务紧等原因,代建项目多呈现工期紧、任务重的特点。在政府集中代建的工作模式下,政府人员配备不足,加剧项目潜在质量、安全等风险的产生。因此,合理有效的风险规避制度急需建立。

福田区走在制度探索的前沿,率先对代建制进行研究,并形成代建制的“福田模式”,使代建制优势得以发挥。通过对原有代建制症结问题的分析,从代建制模式选择、采购方式、合同管理、回避制度、资金管理、风险规避等角度探究代建制“福田模式”的改革措施。总体来看,代建制“福田模式”的改革措施如表1所示。

通过对比分析福田区原代建制与改革后的“福田模式”可以发现,代建制的“福田模式”从代建制模式选择、采购方式、合同管理、回避制度、资金管理等方面提出创新性解决方案,并增设代建项目风险规避措施。在代建项目前期合理选取代建模式及采购方式以最大程度发挥代建制度的效率优势及代建市场的活力。在项目建设过程中实施合同管理、管理总承包,落实项目的责任主体,从流程上避免设计、监理等服务的再次招标,缩短工期,并通过引入第三方及设立监管账户等手段,保障资金安全有效的流通。且创新性的提出建筑工程质量潜在缺陷保险制度,充分发挥第三方的质量监督及风险保障作用,转移项目运行过程中潜在质量风险,保障建设单位的合法权益。代建制“福田模式”改革贯彻了行业发展趋势,立足于当前实践,对代建项目全生命周期内的重要风险进行有效预防与解决,推动了代建制度的完善与发展。

首先,全过程代建可将代建单位的介入时间提前,发挥代建单位的专业优势,有效缓解代建项目设计、施工中的衔接问题,且符合代建制初衷,有利于最大化发挥代建制的制度潜能;其次,引入“全过程代建”是当前政策以及未来发展的趋势与主流。19号文中明确提出要发展培育全过程工程咨询。在这一背景下,政府应发挥带头作用,在政府投资工程领域率先实行全过程工程咨询,支持引导非政府工程领域全过程工程咨询服务的推进,从而培育优质全过程工程咨询企业,推动形成相应的市场环境;2019年,国家发展改革委与住房城乡建设部联合发布的《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》中,明确以全过程咨询推动完善项目的建设组织模式。因此,代建制全面引入全过程代建制势在必行。

引入市场竞争机制,明确政府集中委托制在代建项目委托方式中的核心地位。通过招标、竞争性谈判、竞争性磋商等,打破代建委托的垄断局面,通过市场的竞争机制引入优秀的社会企业,分担政府的建设任务。除此之外还应完善相应的市场准入机制,对代建单位的资质及综合实力进行考评,挑选优秀代建单位,发挥代建制的优势,使代建项目达到质优价廉的目标。

引入责任体系,加强合同管理。在合同中明确各方的责任分工,实行标准化合同,明确政府职能,更好的发挥政府在项目推进过程中的主导作用,打破代建单位不受认可的局面,让各方责任分工显性化、规范化、格式化,便于落实各方主体责任与义务。其次,建立以专业人士负责制和代建制部门协调机制为代表的问责体系,明确各方主体责任并落实到个人。最后,建立授权或备案机制,简化政府程序,释放市场运作效率,在项目的实际运行过程中,落实代建单位的主体地位,委托单位可依据相关规定为代建单位办理授权证明或备案,由代建单位负责项目的报批工作,提高报批效率。

将投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等业务职能纳入到代建单位的职能范围内,同时强化监督以杜绝腐败问题的发生,避免上述服务的再次招标,有利于提高招投标效率。

其中,施工、建设材料和设备采购等业务仍需采取回避制度。因为施工、建设材料和设备采购等业务属于建设实施过程,在全过程代建单位的招标过程中尚无法通过竞价方式得到合理的施工或材料设备采购报价;同时,由代建单位自行承担施工和设备材料采购易产生纠纷,且代建单位权力过大容易滋生腐败现象。因此应将施工、建设材料和设备采购等职能排除在代建单位的职能范围之外。

将投资主管部门的行政职能从合同职能中抽离出来,明确政府投资主管部门的资金监督职能,在实践中鼓励委托相应的金融机构(监管银行)承担资金管理职能,投资主管部门则行使行政监督职能对代建单位实施审批和监管,并做好事前审批工作。

其次,完善代建项目资金拨付和流转的制度机制,在资金风险可控的前提下,加快委托单位、资金监管银行账户和代建单位三方之间的资金拨付和流转,可由委托单位负责建设资金申请、划拨和监督工作,代建单位享有资金管理权,负责项目资金拨付、管理及账务核算工作,有效简化项目拨款流程,畅通代建项目资金支付。

推广建筑工程质量潜在缺陷保险制度,保险在工程项目中扮演重要角色,但在项目推进过程中,各相关部门往往忽视其存在,弱化了保险机构在质量监控中的重要作用,降低了项目的风险抵抗能力。推广建筑工程质量潜在缺陷保险可有效发挥保险单位对建筑工程质量的监督作用,规避潜在风险。在实际推广过程中,可在学校、医院、保障房等建筑质量要求较高的政府投资项目中先行先试。

代建制在我国的应用实践证明其对于转变政府职能,发挥市场活力具有巨大优势,在提升政府项目管理水平及投资效益,落实项目质量、进度目标等方面具有重要意义。本文分析了福田区原有代建制的症结问题,随后通过对比福田区原有代建制与改革后的“福田模式”,从制度层面分析代建制的“福田模式”的创新性举措,为代建制度的完善提供了借鉴与参考。