根据中国消费者协会统计数据,房屋建材类投诉量居高不下,近年来稳居商品和服务类投诉量前十。加强对房屋建筑工程的质量管理和监督成为当务之急。针对这种情况,我国参考其他国家,结合自身国情试行推出工程质量控制的经济手段——工程质量潜在缺陷保险(Inherent Defects Insurance,IDI)。

目前国外的建设工程质量潜在缺陷保险体系发展相对成熟,有关IDI制度模式及内容设计等研究也较丰富。相比而言,我国工程质量潜在缺陷保险刚刚起步,而且从近年来的工程质量潜在缺陷保险试点情况来看,我国保险制度仍不成熟,试点工作推行困难,与其他国家相比,存在较大差距。在学术研究方面,亦缺乏对国内外工程质量潜在缺陷保险现状的研究及对比分析。

工程质量潜在缺陷保险是承保建筑工程在竣工后的保险期限内因勘察设计缺陷、施工缺陷或材料缺陷等竣工时尚未发现的潜在缺陷造成的建筑结构、防水工程或其他约定项目出现影响安全或使用的物质损失保险。保险期限与缺陷部位有关,结构缺陷通常为十年,防水工程及其他附属结构缺陷等,为2-5年。通常由工程的建设单位在施工开始前投保,第三方工程质量风险管理机构(Technical Inspection Service,TIS)介入,进行全过程的质量管控和风险评估,包括在工程施工期提供风险管理服务并出具阶段性报告、在竣工验收期出具最终风险报告,保险公司根据竣工时TIS的风险评估结论制定最终承保方案,保单在竣工之后开始起保。

我国现行的工程质量管理模式是传统的五方主体质量安全责任制度,建设单位“身兼多职”、监理单位缺乏独立性等是导致我国工程质量管理效率低下的重要原因之一。推行工程质量潜在缺陷保险,引入第三方工程质量风险管理机构,就能有效地解决这些问题,从而达到提高工程质量的目的。

2004年1月,原建设部联合国家建筑工程质量监督检查中心和中国人民财产保险公司对法国、意大利和西班牙三个国家进行考察,了解当地建筑工程质量保险体系、政策环境、运作方式以及实际的实施情况。2005年8月,原建设部和中国保险监督管理委员会联合发布《关于推进建设工程质量保险工作的意见》,提出要大力发展工程质量保险制度,并定义建设工程质量保险是针对在工程建设和使用期间有可能出现的质量缺陷,包含建筑工程一切险、安装工程一切险、工程质量保证保险和相关职业责任保险等。其中,工程质量保证保险主要为工程竣工后一定期限内出现的主体结构问题和渗漏问题等提供风险保障,这是工程质量潜在缺陷保险的原身。目前,工程质量潜在缺陷保险在我国进入城市试点阶段,在我国参保的建筑类型有商品住宅、保障性住宅、市政工程。

1978年工程质量潜在缺陷保险起源于法国,目前在欧洲、亚洲、美洲、非洲、澳洲均有发展。许多国家或地区以法律形式强制要求投保,并结合其他建设工程领域相关的保险内容形成完整的工程质量保险体系。

法国是最早开展强制性工程质量缺陷保险制度(可追溯到1804年的拿破仑法典)且获得成功的国家。

(1)当前,法国的工程质量相关的保险主要包括两类:缺陷险(IDI)和责任险。在项目开展过程中,针对建筑物可能出现的质量缺陷等,由建设单位投保缺陷险(IDI);针对在保险事故发生时的责任追究问题,各建设相关方还必须投保责任保险。

(2)法国的IDI采用固定费率模式,且未设置免赔额,一方面这最大程度地保障了业主的利益,另一方面带来了繁多的保险纠纷问题。

在法国的基础上,西班牙结合自身国情制定了相应的建筑工程质量保险体系,与法国相比主要有三点不同。

(1)西班牙强制性规定业主必须投保缺陷险(IDI),鼓励承包商投保责任险。

(2)针对缺陷部位的不同,采取固定费率和浮动费率相结合的方式计算保险费率:结构部分缺陷采用由国家规定的固定费率计算,其他设施设备部分的缺陷,结合建设单位的历史业绩,采取浮动费率计算。

(3)由同一原因产生的缺陷损失累计超出投保金额的1%的部分才予以赔付,低于此为免赔部分。

日本实行住宅性能保证制度,政府并未直接参与投保过程中,而是由日本财团法人住宅保证机构等对合格的承包商以及新建住宅进行注册登记管理。

(1)日本法律规定开发商和承包商对新建住宅负有10年法律责任,但未强制规定投保IDI,而自主投保率高达98%。

(2)日本保险行业发达,没有统一的费率计算标准,完全采用浮动费率,且保险市场发展较好,费率较低;

(3)设置免赔额,这也进一步降低了保险费率。

2004年,通过对其他国家的考察,我国制定相关办法,选择部分城市作为工程质量保险试点城市。2005年,原建设部发文提出大力发展工程质量保险制度。此后,各试点省份城市相继出台当地的IDI试行办法及配套管理制度。目前我国试点的建筑类型大多还是住宅一类,且正逐步扩展至市政工程等其他领域。

(1)某些试点城市以投保为土地出让条件规定保障性住房等必须投保缺陷险(IDI),并给予减免物业保修金鼓励投保。

(2)针对缺陷部位的不同,采取10年、5年和2年等保险期限。在基准费率上结合建设工程风险程度和参建方主体资质、诚信情况和市场情况进行调整,在保险合同中进行约定,确定总基准保险费率。

(3)当前并未设置免赔额。

上海市作为最早开展IDI试点的城市之一,相关配套制度已经较为完善。其他地区近年来也在上海等试点城市的基础上,依次开展IDI试点工作。

2012年8月,上海市下发《关于推行上海市住宅工程质量潜在缺陷保险的试行意见》。首次明确了住宅工程质量潜在缺陷保险的定义,并开始为期三年的住宅工程试点。此后,上海市逐渐完善了有关保险实施细则、第三方风险管理机构、保险理赔服务规范等相关内容。上海市工程质量潜在缺陷保险相关制度日益完善,完善过程如表1。

2017年,上海市住建委公布首批建设工程质量安全风险管理机构,上海建科等13家中外资机构入选,标志着IDI风险管理职能正式落地。这也意味着上海市基本完成有关IDI的全部制度建设。

近年来,上海市IDI主要为一些住宅工程提供了强制保单保障。随着试点工程范围的进一步扩大,上海市IDI也在逐渐往市政工程发展。

2017年8月,《浙江省人民政府办公厅关于加快建筑业改革与发展的实施意见》提出以商品住宅为重点,推行工程质量保险及保修担保制度,将保险费用列入工程造价,探索第三方质量风险管控制度。

2018年3月,浙江省发布《浙江省住宅工程质量保险试点工作方案》,选取包括杭州在内的五个试点城市,针对新建住宅进行IDI试点。方案提出对建设单位投保工程质量潜在缺陷保险的项目,可在住宅物业保修金减免、商品房预售、建设成本列支等方面给予适当的倾斜政策。至此,浙江省才正式开始IDI试点工作。

2018年7月,深圳市盐田区政府发布《盐田区政府投资代建项目工程质量潜在缺陷保险实施细则》,随后政府投资代建工程项目质量潜在缺陷保险(IDI)采购招标完成,这也标志着政府基建工程质量潜在缺陷保险在全国范围内率先落地。

深圳盐田区针对政府投资代建项目工程开展工程质量潜在缺陷保险的举措,不仅开创了商业保险参与政府基建项目的新模式——参与市政工程质量管理;分担简化了政府职能,有效降低政府责任部门的廉政风险;且将IDI在我国的应用范围拓宽至市政工程。

2018年2月,江苏省下发《关于推行江苏省住宅工程质量潜在缺陷保险试点的实施意见(试行)》,针对商品住宅和保障性住宅工程,提出应将投保工程质量潜在缺陷保险列为土地出让条件,推行工程质量潜在缺陷保险制度。在此基础上,2018年9月,镇江市发布《关于推行镇江市住宅工程质量潜在缺陷保险试点的实施意见(试行)》,结合当地情况,规定保障性住宅工程强制性投保,而商品住宅工程按自愿原则进行投保。

自此,江苏省进入IDI起步试点阶段。

2018年12月1日,珠海横琴新区正式施行《珠海横琴新区住宅工程质量保险试点方案》,针对该区域内的保障性住宅、商品住宅等住宅工程,规定强制投保住宅工程质量保险(实质同IDI)。

横琴新区正式进入IDI起步试点阶段。

我国与其他国家工程质量潜在缺陷保险的概况对比如表2所示。我国开展工程质量保险制度较晚,近年来的IDI试点工作推行有一定进展(表3),但与其他国家相比仍有较大差距。

通过我国与国外的比较以及国内各试点城市的比较,对当前我国IDI制度存在的问题分析如下:

(1)保险体系不完善。国外开展的有关工程质量的保险是一个完整的保险体系,并不只是单一的保险险种,完整的保险体系包含针对建筑物本身的缺陷险和针对各建设相关方的责任险。二者相互补充,形成完整的工程质量保险框架体系。而目前我国开展工程质量保险,更注重涉及建筑使用的缺陷险,忽视了责任险的作用。

(2)不同地区的IDI发展较为不平衡,投保工程类型较为单一。上海市IDI发展最为成熟,其他地区如浙江省、深圳市、江苏省、珠海等地仍处于起步试点阶段:上海市是最早进行试点的城市,也是相关制度政策发展最为成熟的地区,当前主要在浦东新区实行强制性IDI制度;浙江省IDI发展较为落后,当前仍处于试点方案研究阶段;深圳市盐田区政府将IDI从住宅工程拓展至市政工程领域,进行政府投资代建工程IDI试点;江苏省镇江市在上海市保险内容的基础上,对保险的强制性进行补充,结合地区差异,实现保障性住房强制投保、商品住宅自愿投保的政策;珠海横琴新区也推行了当地的IDI试点方案。

(3)完全浮动费率,市场发展不成熟。保险费率计算模式主要与保险市场发展程度等有关。法国的建筑法律体系较为完善,整体工程质量水平较高,所以采用了固定费率的计算模式;保险市场发展较为成熟的国家则是选用浮动费率的模式。而我国当前的保险行业发展仍不成熟,采用浮动费率的计算模式,各保险公司费率水平参差不齐,波动较大。

针对以上问题,本文从以下几个角度提出我国工程质量潜在缺陷保险的发展建议。

(1)建立相关配套制度,完善保险体系

从我国与国外建筑工程质量保险体系的比较(表2),可以看出当前我国的保险体系并不完善。建议通过建立相关配套制度,形成完整的保险体系。

除发展针对建筑物本身的IDI之外,还需要完善与建设相关方的责任险相关的内容,鼓励建设相关方参与投保责任险:例如对于投保责任险的施工方,建设单位不再预留建设工程质量保证金;对投保责任险的建设单位,保险公司可以适当降低IDI费率等等。此外第三方风险管理涉及到建设工程领域的各个方面,建设主管部门应对TIS机构的资质认证等形成完善的标准体系,鼓励相关专业机构进行组合形成符合条件的TIS机构。对于符合条件的TIS机构和保险公司,政府部门可以设置名录库供业主进行选择。

(2)拓宽IDI应用工程类型,多元化发展IDI模式

从目前国内部分城市IDI概况可知,我国IDI主要应用于住宅工程项目,其他类型工程项目鲜少涉及,且试点城市的承保模式均与上海模式相近,类型单一。

建议不同类型的工程采用不同的保险模式:对于保障性住宅工程、市政工程等基础工程项目,可以选择强制性保险模式来最大程度地保障底层群众的切身利益;对于一般性的商品住宅工程等,可以选择自愿投保的模式,在审批报建以及保证金等方面适当采取政策倾斜;对于有条件的试点城市,可以由政府主导,针对一些市政工程等项目金额庞大的工程项目,采用共保模式,特色化定制承保内容。此外,保险公司可以依据业主要求,对保修年限等保险内容进行特色化设计,来满足多样化的市场需求。

(3)建立IDI信息平台,数字化信息管理

保险公司应当建立IDI信息平台,将承保信息、风险管理信息和后续理赔信息等及时录入该平台,也可以将建设单位和施工单位纳入平台中,实现项目风险的动态管理。此外,保险公司应对风险管理、出险理赔情况进行统计分析并向政府有关部门定期进行汇报。将平台信息与建设相关方企业主体资质、诚信信息平台等结合,为计算承保浮动费率提供数据支持。

通过对国内外工程质量潜在缺陷保险制度的对比以及国内部分试点城市的概况对比,得出当前我国工程质量潜在缺陷保险制度发展还不成熟,在体系完善、制度建设、市场发展等方面还存在一些问题的结论,在此基础上提出在今后的工作中可参考采取的对应措施。本文主要对整体制度模式的发展进行了对比研究,而对保险参与各方的工作内容未作细致研究,尤其第三方风险管理机构如何介入的问题仍是当前工作的难点,今后的研究工作也可以从这方面开展。通过不断实践完善,我国最终将实现工程质量潜在缺陷保险本土化、成熟化。