PPP是一种公共部门与私人部门合作提供公共产品或服务的模式,该模式因能缓解政府财政压力、提高公共产品供给效率而被广泛用于基础设施项目。其中,不少邻避设施(如污水处理厂、垃圾焚烧场等)采用PPP模式建设运营。邻避设施指具有污染威胁但又是区域发展所必需的公共设施,其社会效益由公众共享,但其负外部效应却由附近居民承担,因此常会遭到其反对而产生“邻避效应”。由于具有利益相关者多、社会影响大、脆弱性高等特点,邻避设施项目往往具有较大风险,因此,科学地识别邻避设施PPP项目的关键风险对合理控制风险和保证项目成功至关重要。

PPP项目风险的研究多侧重风险识别、风险评价、风险分担等方面。其中,风险识别是风险管理的基础,学者们从不同角度识别PPP项目的风险。但相关研究并未区分PPP项目类别,邻避设施PPP项目具有一定的特殊性,对其风险的研究相对缺乏,有必要有针对性地开展其关键风险分析。大多数研究是通过梳理既有文献来归纳PPP项目风险因素,也有少量研究通过多案例分析或问卷调查识别风险。传统的风险识别方法难以有效捕捉项目的隐性细节,而扎根理论作为一种从现象和经验中提炼问题的方法,能在分析质性材料的基础上获得特定情境下的理论框架。

因此,本文通过分析我国邻避设施PPP项目典型案例,运用扎根理论方法识别邻避设施PPP项目的关键风险因素,构建解释性框架,并提出相应的风险管理启示,以期为此类项目的运作提供参考。

扎根理论是一种在没有成熟理论假设时,通过大量经验资料凝练相关概念及范畴,进而提升到理论层面的定性研究方法。它通过数据收集与分析,归纳和修正既有理论,直到理论饱和,以反映研究问题的本质及理论内涵,包括资料收集、分层次编码、理论生成与检验3个主要阶段。其中,编码分为开放式编码、主轴编码和选择性编码等步骤。本文采用多案例扎根理论研究方法识别我国邻避设施PPP项目的关键风险,扎根理论研究流程如图1所示。

本文以环境风险类邻避设施项目为研究对象,选择我国有代表性的失败项目案例进行分析,如表1所示。案例选择遵循如下原则:采用PPP模式运作;所在地区尽量分散,避免单一地区文化特性对研究的影响;均具有较大的投资规模,包含的风险因素复杂且影响较大。

所选案例中,其参与方既有外资企业、国有企业、民营企业,亦有联合体;从项目性质看,涵盖了大部分环境风险类项目;其风险发生阶段既有前期发生群体性事件的,也有运营阶段出现问题的。案例被随机分成两组,一组用于构建模型,另一组用于模型检验,以保证研究的信度。研究所需的质性资料以收集文本资料为主,访谈为辅。案例数据来源于媒体报道与公开评论、企业项目资料、实地调研和半结构化访谈等。

开放式编码是把文本资料导入软件NVivo12中,进行多轮分析实现编码摘记概念化与范畴化。为保证结果信度,每个案例资料由2名研究人员独立分析,最终形成表2所示的编码。采用Cohen Kapa分析对范畴化内容进行隶属性检验,14个范畴K值均大于0.8,该检验结果处于可接受水平。

开放式编码是对原始资料的初步概念化,还无法充分揭示各范畴间的关系和风险生成机理。为此,需进行主轴编码,梳理范畴间的逻辑关系,建立主范畴。根据范畴间的内在联系,对表2的14个范畴进行抽象和聚类,形成如表3所示的5个主范畴。

选择性编码旨在通过“故事线”的形式寻找可概括所有范畴的核心范畴。邻避设施PPP项目关键风险因素复杂多样,并不能找到一条“故事线”完整概括所有概念及范畴,但是各范畴间具有一定关联性:对于市场收益不足风险来说,当法律规章不健全或改变时,可能引发投资变动风险,进而导致项目市场收益不足;此外,处理物供应不足、市场需求变化、配套设施不满足要求也会导致运营收益欠佳。对于成本变动风险来说,当处理物供应不达标时,如垃圾热值低时,私人部门需添加其他燃料助燃,处理成本提高;发生政府信用风险和技术风险时也可能导致处理成本变动。而市场收益不足或运营成本提高又都可能导致私人部门违约风险,进而引发环境风险。当发生政府决策风险或环境风险时则有可能引起公众反对风险。各关键风险相互作用机理如图2所示。

理论饱和度是指不能得到可以进一步发展某一范畴的特征数据时,理论趋于饱和。为保证研究信度,需对模型进行理论饱和度检验。本文将其余3个案例用于理论饱和度检验,对其进行概念化、范畴化等分析。在对3个案例的信息进行充分挖掘后,未发现新的关系及范畴,主范畴也无新内容补充,由此判定构建的模型理论趋近于饱和状态。

通过对三步编码技术构建出的关键风险体系进行分析,可总结如下风险发生的内在规律和原因:

(1)我国邻避设施PPP项目风险因素复杂多样,主要集中体现在识别出的14个关键风险,且这些风险有一定传导性。例如,当政府不能按约定提供配套设施时,其信用风险会影响项目正常运营,进而引起市场收益不足风险,汤逊湖污水处理厂项目就是典型案例,项目一期建成后,因政府承诺的配套管网建设一直未落实,使得工厂长期闲置亏损,最终项目股权发生变动,该厂被整体移交至武汉水务集团。

(2)编码分析发现,邻避风险是此类项目多发的风险,主要在建设前或运营阶段出现,且有明显的社会风险放大效应。在广州番禺垃圾焚烧发电项目中,项目因选址问题遭居民反对而停建三年,随着风险被放大,造成其他地区同类项目邻避情绪剧增;而青岛威立雅污水处理项目中的邻避风险发生在运营阶段,由于回用水管道被直接接到自来水主管道上,回用水污染了自来水水质,对居民生活造成损害。通常,选址过程不透明、信息公开不及时、决策过程缺少公众参与等,容易发生邻避风险事件。

(3)技术风险、处理物供应风险与社会环境密切相关。一些邻避设施的社会资本方是外资企业,从国外引进的先进技术并不完全适应我国社会特性和使用需求,如昆明五华垃圾焚烧发电项目引进美国的技术体系,其垃圾焚烧炉要求垃圾可燃成分比重大、热值高,但我国居民垃圾分类意识还较薄弱,生活垃圾热值偏低,每烧1吨垃圾需添加1吨的优质煤助燃,焚烧成本过高,电厂运营困难。因此,充分考虑我国实际国情才能避免项目出现此类风险及其引发的一系列其他风险。

综合以上分析结果,可从以下几方面防范邻避设施PPP项目的风险:

(1)强化政府契约意识、完善论证评估机制

在以上19起PPP项目失败案例中,有一些是由于政府方违背承诺致使合作方利益受损。PPP模式的实质是政府在公共物品领域引入市场机制,因此,政府应具备足够的市场理念和契约精神,严格按契约规则办事,防范政府信用风险。同时,项目前期应对项目方案进行充分论证,确保可行性、可操作性和可持续性,避免出现决策风险事件。

(2)重视公众参与,引入绩效评价机制

防范邻避风险,要求政府既要加强监管,也要重视公众参与,一方面,要建立公众参与监督机制,通过多种方式方便社会各界参与项目咨询和监督;另一方面,建立项目信息发布机制,充分保障公民知情权和参与权。同时,政府要引入合理的绩效评价机制规范私人部门行为、预防其违约风险,维护公众利益。

(3)考虑多元利益诉求,构建动态调整机制

邻避设施风险治理需要满足多方主体的利益诉求,政府应依据公平性原则构建合理的风险分担机制。同时,PPP项目时间长,运营过程中潜在的风险要求政府建立再谈判触发机制,提高项目运营效率,防范收益与成本变化风险。

本文采用基于多案例的扎根理论方法对邻避设施PPP项目关键风险进行研究,首先通过开放式编码提炼了26个概念,并凝练出14个范畴,再通过主轴编码和选择式编码归纳得到5个主范畴。本文的主要贡献在于:(1)借助扎根理论,探索了邻避设施PPP项目的关键风险,为此类项目风险的识别提供新思路,丰富PPP项目风险管理的研究;(2)对关键风险体系进行分析,强化对风险作用机理的认识,为邻避设施PPP项目风险的防范提供管理启示,为此类项目的顺利运作提供借鉴。受限于案例的可得性,本研究是在19个案例基础上进行的,随着更多邻避设施PPP项目的开展,未来还需进一步增加案例数量,开展大样本的实证研究。