国内火电项目在实施阶段的投资控制目标是批准的概算。每个电厂项目投资均不允许超批准概算, 实施过程中投资控制的责任一般都落实到了计划部门, 很少有将投资控制任务分解落实到各级项目管理者的情况。这样不仅不利于投资管控, 还容易使大家形成认识误区, 即以为投资控制是电厂计划部门的职责, 与电厂其他如工程、物资、安监、财务、综合、生产准备等部门关系不大。其实, 项目投资影响因素很多, 管控环节也很多, 初步设计、施工图设计、采购、施工过程、竣工结算等阶段都是投资管控的关键环节, 项目管理模式、项目融资、生产培训、七项费用等管理都会直接影响项目投资。火电项目投资管理是一个综合管理体系, 应该将投资管理责任分解到各管理部门和各岗位, 使每位项目管理者都能自发控制投资, 从而确保项目投资目标的实现。

2014年, 国务院发布了《政府核准投资项目目录 (2014年本) 》, 将火电项目的审批权由中央下放至各省级政府。地方政府为保GDP增长, 对火电项目核准大开“绿灯”, 造成新建火电项目密集上马, 导致火电产能过剩, 火电利用小时持续下滑, 竞价上网成为电厂争取电量的必然选择。影响火电站发电成本除燃料外, 还有一项重要成本就是折旧。折旧的高低取决于火电站基本建设的投资, 因此基本建设投资直接影响到火电站未来的竞争能力。由此可见, 电厂项目投资管控直接影响其生产效益。

要想项目投资得到有效控制, 落实管理责任是关键, 即像安全管理与质量管理一样, 建立完善的责任管理体系——建立火电项目概算管理责任体系, 通过落实概算管理主体责任和监督责任来确保项目投资目标的实现。

概算管理责任体系的建立思路就是运用目标管理理论, 通过对火电项目概算中建筑、安装、设备、其他费用等费用的分解, 将投资管理责任层层分解, 落实到每一位项目管理者, 每位项目管理者身上都肩负着一定额度的投资管控任务, 形成“横向到边, 纵向到底”的概算管理责任体系。

概算管理责任体系分为概算管理保证体系和概算管理监督体系, 概算管理保证体系的管理者承担主体责任。就电厂而言, 厂长是保证体系的总负责人, 承担概算总投资的主体责任, 保证体系各部门经理对本部门所分解概算任务承担主体责任, 各岗位员工对本岗位所分解概算任务承担主体责任;概算管理监督体系的管理者承担监督责任, 电厂书记可以作为监督体系的总负责人, 承担概算总投资的监督责任;监督体系的各部门经理对本部门所分解概算任务承担监督责任, 各岗位员工对本岗位所分解概算任务承担监督责任 (见图1) 。

概算管理责任体系建立后, 实现了项目概算分解到各部门各岗位, 接下来就是使各岗位更好地履行相应的管理责任。因此就需要建立投资管理制度、投资风险预警制度、投资管理考核评价制度等, 以及定期开展投资管控措施落实情况检查, 投资风险管控情况检查, 投资管理工作考核评价等。通过奖优罚劣使投资管理责任得到有效落实, 进而保证项目投资目标的实现。

概算管理责任体系建立后, 各岗位管理者都清楚自己负责项目概算管控的额度, 且清晰知道节约有奖、超支要罚的考核制度。这样也势必能调动大家的主观能动性, 通过有效措施管控项目投资。

建设项目投资管控倘能达到理想的效果, 一方面可以降低生产期成本, 实现较好的经济效益;另一方面可以缩短工期, 节约建设期资源的投入, 带来良好的社会效益。

火电项目批准的初步设计概算就是投资控制目标。但是初步设计概算各分项投资与实际发生额存在一定差距, 不适宜进行投资概算责任的分解。为了解决这一难题, 就引入了执行概算, 执行概算能够比较真实反映项目实际造价水平, 贴近工程建设管理需要, 为项目概算管理责任体系的建立创造了条件。

编制执行概算是为了使分解后的投资控制子目标与实际发生额接近, 便于投资管控责任的落实。执行概算是结合项目合同签订情况、招投标情况及各项费用实际发生或预计发生情况进行编制, 项目划分仍执行《火力发电工程建设预算编制与计算规定》, 与批准概算保持一致。具体按照以下原则开展编制工作:

已经签订合同或已招标项目按照合同结算原则根据施工图工程量预结计列, 对于未出施工图者参照批准概算及类似项目工程量测算计列;未招标项目参照批准概算并结合市场情况测算计列;设计方案变更要根据已经发生的和预计发生的变更测算计列, 材料价差可结合市场变化趋势进行测算计列。

已经签订合同或已采购设备按照合同价或中标价计列;未采购设备参照同类型项目设备采购价格计列, 或参照批准概算中的相应费用并结合市场情况估列, 设备费要考虑运费、采保费等费用;对一些存在价格变化风险的设备要结合现场和市场情况适当考虑一些风险费用。

已经发生的费用项目按照已签订合同或实际发生额计列;部分发生的费用项目参照批准概算和已发生情况估列;未发生的费用项目参照批准概算中相应费用并结合市场情况估算计列。

执行概算的编制一定要实事求是, 计列费用尽可能接近实际发生额;同时要保证将来实际投资不突破执行概算;还要保证执行概算不突破批准概算。因此执行概算的编制既要适当留有余量, 又要确保不超批准概算。执行概算的投资总额就是项目投资控制的总目标。

执行概算的分解从“纵向”和“横向”两个方向进行 (见表1) , “横向分解”首先是按照部门专业进行分解, 其次再根据岗位进行细分;“纵向分解”是对项目的建筑、安装、设备、其他费用等逐层展开, 展开深度可以是执行概算的深度, 也可以是局部深度, 展开的深度根据横向岗位管理分工来确定, 能够清晰划分各岗位所管理的具体项目即可, 横向岗位分工越细, 纵向项目分解就越深, 反之亦然。执行概算的分解就是根据电厂各管理层分工和各岗位具体工作职责, 将投资控制的任务逐层分解到各管理层的各岗位上。

根据项目概算构成的特点, 每个概算子项的投资额都是由一定数额的工程“量”和清单单“价”构成, 结合项目管理单位部门职责分工, 有些岗位负责“量”的管理, 有些岗位负责“价”的管理, 因此项目投资控制分为“量”和“价”的控制。为了便于责任的分摊, “量”和“价”的管理责任分别按照概算子项投资额各承担50%进行分摊;如主厂房基础工程投资1000万元, “量”的管理责任为500万元, “价”的管理责任为500万元。

概算管理保证体系和概算管理监督体系均对执行概算总目标负责, 执行概算在两个子体系中分别进行分解, 在概算管理保证体系中根据各部门及其岗位职责分解主体责任, 在概算管理监督体系中根据各部门及其岗位职责分解监督责任, 最终实现执行概算的每项投资既有承担主体责任的部门, 又有承担监督责任的部门。

电厂基建期一般设置工程、计划物资、安健环、生产准备、财务、综合等部门。根据各部门职能划分, 投资保证体系的部门职责如下:工程部负责建筑安装工程和技术服务“量”的控制;生产准备部负责生产培训、生产工器具“量”的控制;综合部负责办公生活家具、办公用品、车辆等“量”的控制, 以及劳动工资、后勤服务“量”的控制;计划物资部负责工程、技术服务、物资采购等“价”的控制, 同时由于计划物资部结算时负责对工程量的审核, 因此, 计划物资部也是工程、技术服务、物资采购等“量”的控制部门;财务部负责管理费用、建设期贷款利息的“量”和“价”的控制。

执行概算保证体系的分解, 就是将“纵向”各分项的投资与“横向”部门的各岗位建立关联, 即将项目各分项投资控制的任务落实到相应管理部门的各岗位上。如主厂房基础工程投资的管控任务, “量”的管控分解到工程管理部土建主管岗位和计划物资部土建技经主管岗位 (各占“量”的50%) , “价”的管控分解到计划物资部土建技经主管岗位。通过逐项分解, 将执行概算“纵向”所有分项的投资任务分解到“横向”保证体系各部门的各岗位上, 并形成执行概算投资控制任务汇总表, 使执行概算的每项投资任务都有相应的人员负责 (见表1) 。

根据电厂各部门职能划分, 生产准备部是项目最终的验收接收单位, 因此在项目建设期, 负责对项目的建设、设备采购等的数量和质量进行监督, 体现在投资方面就是对工程“量”的监督, 因此生产准备部是建筑安装工程、设备、机组调试和性能考核试验“量”的监督部门;安健环监察部是安全文明设施投入“量”的监督部门;综合部负责企业管理、党建等工作, 在工程竣工竣工后组织决算审计, 负责对“价”的监督, 因此综合部是建筑安装工程、设备、其他费用“价”的监督部门。

监督体系的概算监督责任分解与保证体系一样, 将执行概算“纵向”所有分项的投资监督任务分解到“横向”监督体系各部门的各岗位上 (见表2) 。

执行概算分解的过程就是概算管理责任体系建立的过程, 概算管理保证体系各部门的投资管控任务和概算管理监督体系各部门的监督任务也相继明确, 每位项目管理者的投资管理目标都很清晰, 后续工作重点在于采取措施, 完成投资管理任务, 实现投资管理目标。

概算管理责任体系建立后, 各部门结合分工认真履行职责, 严格执行管理制度, 积极采取管控措施, 确保项目投资目标的实现。“量”的管控重点在设计方案、施工组织设计、设计变更、现场签证、工程量等方面的把关, 确保做到方案经济高效, 工程量核定准确;“价”的管控重点在招投标、合同、结算、审计等方面的把关, 严格招标、合同、结算管理程序, 确保选择质优价廉的产品或服务, 做到公平合理的结算。概算管理责任体系实施中, 以下几方面的工作要重点抓好。

项目设计方案优化是提高项目性价比, 降低项目投资最有效的方法, 在项目方案设计阶段, 尽可能组织行业内知名专家审查, 确保方案技术领先, 造价经济;在项目实施过程中, 施工方案的选择也直接影响着项目的投资, 一定要结合项目实际制定可行、经济的施工方案。

造成工程项目超投资的风险源一般是项目设计变更与现场签证, 为了有效控制项目投资, 必须制定严格的设计变更及委托管理程序, 做到先算账、后审批、再实施, 确保项目投资可控、在控;同时加强现场签证的把关审查, 确保签证的真实准确。

招投标是控制项目投资最有效的方法之一, 科学编制招标文件, 公开公平地组织招投标, 不仅可以选择优秀的项目承包商, 而且能有效地控制投资。

招标文件的编制首先要保证招标范围界限清晰、招标内容全面具体、技术质量标准合理;其次要做到报价及结算原则明确、评分标准科学、控制价合理, 招标过程公开公正。通过招标形成范围明确、内容完善、权责清晰的合同, 使合同索赔风险降到最低。

合同管理首先要严格合同审批程序, 保证合同价款公平合理, 文本的科学规范、权责清晰, 合同结算及合同价款调整原则明确具体, 合同条款无歧义;其次要严格履行合同, 及时辨识合同履约风险, 积极采取措施, 合理规避索赔现象的发生。

项目结算工作是项目投资控制的最后关口, 需要工程管理部门与计划物资部门通力合作。把好结算关, 首先要规范结算程序, 确保结算资料的真实性、完整性, 把好项目“量”的关;其次要保证结算人员具备相应的技能资格, 既能全面理解招标文件、合同, 又能熟悉定额及相关配套文件, 把好项目“价”的关。

以上几个方面是“量”和“价”管控的重点, 各部门要根据分工和各岗位职责, 制定详细各岗位投资控制措施, 使各岗位人员能够自觉履行投资管控的主体责任, 保证项目各部分投资可控。

电厂随月度统计工作认真开展项目投资分析, 将项目投资完成情况与执行概算进行对比分析, 建立各项资源市场信息台账, 科学预测市场变化趋势, 认真分析投资管理存在的风险。及时将项目投资情况向各部门进行通报, 对项目投资存在的风险源和风险等级进行评估, 提出投资风险预警, 由责任部门制定相应控制措施, 并认真组织落实, 确保投资风险可控在控。

在电厂项目建设后期, 生产人员基本招聘培训到位, 在建立生产规章制度的同时, 要深度介入现场的安装与调试工作中, 参与技术方案审查和方案优化;强化工程“量”的管理, 由生产人员依据设计图纸对现场已经完成的建筑、安装、设备工程质量和数量的把关, 加强验收管控, 起到“量”的验收监督作用。项目竣工结算后, 由综合部组织结算、决算审计, 加强清单“价”的监督。各部门根据各岗位的监管职责, 制定详细的投资监管措施, 使项目投资监督责任落实到位, 确保电厂项目投资总体可控。

概算管理责任体系建立后, 将投资控制的总目标分解到每一个岗位上, 要保证每一位项目管理者能自觉完成所承担的投资管控任务, 必须建立奖罚分明的考核评价制度。

建立考核评价制度的目的是强化管理, 降低项目投资, 提高电厂项目的整体效益。考评制度建立要本着“奖罚并用, 以奖为主, 以罚为辅”的原则;节支额 (或超支额) 的计算要实事求是, 剔除非管理原因造成的节支 (或增支) 因素;奖励 (处罚) 要倾向投资管控贡献大者, 不能平均分配。

节支额 (或超支额) 计算以项目竣工决算与执行概算的差额为基础, 扣除非管理原因造成项目投资增加 (或减少) 的额度, 如执行概算中未预见的重大方案变更、市场大幅度变化, 以及不可抗力等因素造成的投资增加 (或减少) 应扣除。用调整后的节支额 (或超支额) 计算奖金 (或罚金) 额度。

如果项目总投资突破执行概算, 按照剔除非管理因素后的超支额对项目管理者进行考核, 罚金按照差额累进制计算, 具体罚金计提比例根据企业情况确定;如果项目投资控制有节余, 按照调整后的节支额对项目管理者进行考核, 奖金按照差额累进制计算, 具体奖金计提比例根据企业情况确定。参见表3。

奖金 (或罚金) 要根据项目管理者在投资控制中发挥作用的大小来分配, 为此要根据投资管控要素的性质设定岗位修正系数k, 通过对奖金额乘以岗位修正系数k来调整各岗位考核力度。

工程“量”的控制, 主要是根据施工图纸确定, 受业主工程师管理影响较小, k值取值应小于1;清单“价”的控制可通过招标管理、合同管理、结算管理等途径进行控制, 受业主工程师管理影响较大, k值取值应大于1;费用类投资受业主工程师管理影响较大, k值取值大于1;概算管理监督体系岗位相对于保证体系岗位的工作量要小, k值取值应相对较小。总体上, k取值应根据企业的具体情况确定 (参见表4) 。

对于项目投资管理过程中发挥突出作用的岗位, 可以通过会议研究来调整k值的取值, 如提出较好的降造优化方案, 可以根据贡献大小调整k值;因施工方案把关不严造成投资增加者, 可以根据损失大小调整k值;如招标、合同管控较严, 使投资得到有效控制者, 可以根据贡献大小调整k值。

概算管理责任体系的建立基于目标管理理论。目标管理主要由目标体系的建立、目标实施和目标成果的评价三个阶段形成一个周而复始的循环。目标管理就是让组织的管理者和员工亲自参加目标的制定, 在工作中实行“自我控制”并努力完成工作目标的一种管理制度或方法。

概算管理责任体系的建立, 将项目投资管控的任务分解到各部门各岗位, 使项目管理者人人身上有任务, 将投资控制的任务落到了实处, 通过投资保证体系、投资监督体系、考核评价制度的建立, 形成了完整的概算管控体系。为电厂项目投资控制提供了强有力的保证, 将有效提高电厂项目全寿命周期的经济效益, 具有较强的经济意义。它不仅适用于电厂项目, 对其它大型基本建设项目, 也有借鉴意义。