2003年, 中央政府分别与香港、澳门特区政府签署《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》、《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》 (以下简称CEPA) , 并在此后陆续签署了一系列补充协议。2010年、2011年广东省人民政府分别和香港、澳门特区政府签署《粤港合作框架协议》、《粤澳合作框架协议》, 合作框架协议的签订将粤港澳合作推向全新高度。对于港澳企业和个人参与内地建设项目的资格, CEPA和粤港、粤澳合作框架协议中都有不同程度提及。最近国务院印发的《关于支持自由贸易试验区深化改革创新若干措施的通知》, 以自贸区为试点, 对港澳企业和个人参与内地建设项目作了更进一步的放开。

在此背景下, 粤、港、澳合作工程建设项目应运而生, 原来横亘在三地之间的许多障碍被一一打破, 粤港澳合作建设项目呈现多元化、多渠道的发展模式。尤其是近些年粤港澳大湾区概念的提出, 以及《粤港澳大湾区城市群发展规划》即将推出, 粤港澳合作工程建设项目呈现出广阔的空间和前景。

(1) 第一类是跨界基础设施建设项目, 包括跨界高速公路、轨道交通及配套工程等基础设施项目。例如港珠澳大桥、广深港高速铁路、深港西部快速轨道交通等, 这一类线性工程的跨界工作界面相对比较好划分, 对接部分的节点工程也会出现两地不同标准。

(2) 第二类跨境建设项目是通关口岸综合体的建设, 口岸通常横跨两地边界, 需要对接的不光是建设标准, 还有更复杂的通关模式, 以及两地政府主管部门、边防、海关、各专业运营公司等的对接, 可谓纷繁复杂。

(3) 第三类更为特殊的跨境建设项目, 是通过中央政府划拨土地, 港澳政府出资建设的项目, 此类项目建设期间受内地政府管辖, 项目建成后整体移交给港澳政府, 并执行港澳地区的法律法规。比较有代表性的项目是澳门大学横琴校区、港珠澳大桥澳门口岸等项目。

(4) 第四类是两地政府合作开发项目, 通常项目位于内地, 亦有少部分为横跨两地。由两地政府共同出资, 或由代表两地政府的企业共同出资, 项目所在地方政府以土地入股, 大部分资金来源于港澳政府投资。此类项目以商业开发项目为主, 比较有代表性的项目有粤澳合作中医药科技产业园区、港深创新及科技园等。

在以上四个类型的项目中, 第一、二、三类项目均涉及到的三地或两地管理思维和标准对接最为典型和复杂, 第四类由于位于内地, 一般执行内地有关标准与规定, 相对而言简单。为此, 主要针对前三种类型项目建设过程中出现的文化、思维、标准差异, 以及处理建议等进行系统介绍和分析其特征。

(1) 港珠澳大桥属于典型的第一类项目, 其由粤港澳三地合作共建, 是一国两制框架下首次合作超大型跨海交通集群基础设施。在“一国两制”的国策体制下, 港珠澳大桥的建设的技术标准与规范需要同时满足三地标准 (即同时满足英标、欧标和国标) , 实行“就高不就低”的原则, 如设计使用寿命120年等。同时, 还涉及工程管理法律法规、基建程序、管理模式, 以及文化、思维方式与工作方法等方面的差异。

(2) 港珠澳大桥澳门口岸、澳门大学横琴校区两个项目分别属于第二、三类, 均是粤澳两地深度合作的典型项目。两个项目所在地原属珠海市管辖范围, 由澳门特区政府出资建设。经中央政府批准, 项目建设期间按内地法规进行管治, 项目建成后移交给澳门特区政府, 整体划归澳门特区管治。该项目在建设过程中涉及内地和澳门两地法律法规、牵涉不同的建设标准和规范, 同时也是中西方建筑思维和文化的交流和碰撞。

(1) 港珠澳大桥涉及制度、文化及标准等多方面的差异。虽然港珠澳大桥工程可行研究报告批复中涵盖了三地口岸、三地连接线及海中桥隧主体工程, 但是在具体实施组织上, 较难由一个主体来统筹实施。最后采取分块实施方式, 三地口岸、三地连接线由三地政府各自组织建设, 海中桥隧主体工程由粤港澳三地共同建设。

粤港澳三地合作共建共管的海中桥隧主体工程, 大胆开创了创新管理模式, 组织架构分为“专责小组——三地联合工作委员会——项目法人”三个层次。其中, 专责小组由国家发改委牵头, 国家有关部门及粤港澳三方政府参与;三地联合工作委员会由粤港澳三地政府部门共同组建, 广东省发改委作为召集人, 主要协调解决相关问题并对项目法人进行监管;项目法人港珠澳大桥管理局, 由粤港澳三地政府共同组建, 主要承担港珠澳大桥主体工程的建设、运营、维护和管理的组织实施工作。为保证工程建设优质、安全, 交通运输部牵头成立港珠澳大桥技术专家组, 为专责小组、三地联合工作委员会、项目法人在重大技术方案、施工方案及重大工程问题的解决等方面提供咨询和技术支持。

(2) 港珠澳大桥澳门口岸、澳门大学横琴校区两个项目具有较多共同点, 在建设期间执行内地法律和规范, 项目建成后移交澳门方使用和管理, 中间牵涉大量复杂的法规、程序、技术标准、工作惯例等问题的对接, 同时, 该两个项目还有如下特点和建设难点:

1) 规模庞大。由多个单体建筑组成的建筑群, 加上大量的市政基础设施, 建安费用达到或接近100亿元的量级, 建设规模庞大。

2) 多专业。两个项目均为成片开发项目, 包含各类功能不一形态各异的建筑组团, 专业涉及面广, 仅设计单位就达到近十家, 由此可见其专业复杂程度。

3) 跨区域。本项目为粤澳合作项目, 相比内地项目和澳门本土项目, 跨区域带来许多工作障碍和协调需求, 政府部门间的协调工作将牵扯大量工作精力。

4) 建管分离。建管分离模式, 是一种较好的建设管理模式, 但在项目建设期间, 由于使用方陆续提出大量的使用需求, 会给建设方带来更繁琐的管理细节, 同时给建设方的投资控制、工期等带来更大压力。

5) 政府高度关注, 工期紧迫。粤澳合作项目均具有特殊的政治意义, 受高层和民间广泛关注。由于其独有的政治意义, 制定的建设工期都比较短, 澳门大学横琴校区项目工期为三年;港珠澳大桥澳门口岸由于前期经历了一些波折, 在正式开工建设时基本只剩一年工期, 为项目建设者带来巨大压力。

由于上述两个项目存在的复杂背景和特点, 建设方不熟悉内地的建设程序和规范标准, 澳门的建设管理机构人员编制也极其紧张, 已经抽不出足够的技术人员去建立一个庞大的项目管理机构, 所以建设方需要寻求一个总承包单位, 统揽项目建设过程中的诸多事务, 在项目建成后再整体移交给建设方。在国际通行的项目管理模式当中, EPC (设计—采购—建造) 总承包模式是比较契合此类项目的管理需求, 所以建设方通过EPC模式, 把项目管理架构搭建了起来 (图1) 。

在以上管理模式下, 各参建单位的职责分工原则如下:

建设方:代表澳门特区政府完成项目的投资和建设目标, 对总承包人进行监督管理, 协调两地政府主管部门的相关事务;

使用方:作为项目建成后的使用者和管理者, 在项目启动初期提出详细的使用需求, 起草设计任务书 (需建设方审定) , 在项目建设过程中对照设计任务书检查各项需求的落实情况。

总承包人:与建设方签订总承包合同, 负责项目的设计、采购、施工建造, 按设计任务书提出的功能需求完成整个项目的建造后移交给建设方和使用方 (联合验收) , 负责项目的投资、质量、进度控制, 以及施工过程的安全和环境管理责任。

外部监理:与建设方签订监理合同, 从建设方的角度负责项目施工监理任务。

内部监理:与总承包人签订监理合同, 负责项目的内部施工监理任务。

设计单位:与总承包人签订设计合同, 负责各专业范畴的设计工作。

施工单位:与总承包人签订施工承包合同, 负责各分项工程的施工建造工作。

跨界项目招投标面临的政策和程序问题, 在上文提到的第二、第三类项目中比较突出, 港珠澳大桥澳门口岸、澳门大学横琴校区是两个典型的案例。

(1) 跨界项目选择总包单位面临的政策和程序问题。港珠澳大桥澳门口岸、澳门大学横琴校区这两个项目均由澳门政府投资建设, 没有在内地立项, 虽然在项目前期拟定的原则是在建设期间执行内地法律, 但随着项目的深入开展, 其不适应之处越发明显, 在项目上严格执行内地法规有许多环节难以落实, 所以建设方在多方咨询及两地政府沟通协调后, 对项目管理的方向做出调整:如果客观原因造成本项目按内地程序走不通且确实影响到项目进展时, 可不执行内地法规, 执行澳门法规和流程。两地政府达成上述共识后, 从项目开始到结束, 内地的相关主管部门基本都秉持一个原则:少干预、多配合。这是跨界项目得以顺利开展的最大保障, 强力的政府间协调机制也是政治工程区别于其他普通项目的一大优势。

建设方为这两个项目选择总承包人的基本前提条件包括:

1) 承包人既要熟悉澳门建设程序, 亦要熟悉内地建设程序。

2) 承包人在澳门和内地均有较强的统筹协调能力, 在两地均设有常驻机构并具备深厚的人力和通关资源。要求总包单位在澳门注册有分支机构, 目的是便于项目建成移交给澳门政府后, 可以正常履行项目缺陷责任和保修责任, 这是维护建设方权益的重要保障。

建设方在提出上述基本条件时作了一定的市场调研, 得出的初步结论是澳门本土的承建商普遍规模较小、实力较弱, 难以承担如此规模的工程总承包任务, 而内地承建商虽然很多具备相应实力, 但大部分缺乏跨境协调和保障能力。如果按照内地建设程序, 选择总承包人需通过公开招标且投标人选需满足内地的一系列资质要求, 在当前的市场环境中, 很难找到同时符合上述要求的总承包单位。经过市场调研并综合各方面的制约因素后, 建设方只能采用类似单一来源谈判机制的方式选择总承包单位。

采用单一竞争来源方式选择总承包人最大的难题是总承包价格形成机制问题, 中标价格不是通过市场竞争形成, 而是通过谈判的方式来确定, 这注定是一个艰难的过程。最后两地政府改变策略, 先就本项目签订一个总体框架合同, 以政府名义做担保, 确保工程往前推进, 具体的合同价格在各分项工程设计图出来后再由合同双方分批谈判。两地政府的介入、协调和担保, 才使得这两个项目的合同价格在短时间内基本谈妥。

(2) 选择设计、监理、施工单位。按照合同双方签订的框架协议, 在EPC总承包模式下承担具体设计、监理、施工等任务的单位, 由总承包人通过招标方式选择, 总承包人只需将结果及合同报建设方备案即可。上文已提到, 由于项目建设期间遵循内地的基建程序, 所以承担具体施工任务的只能是内地具有相应资质的施工企业;为了解决两地之间规范、标准以及使用需求的对接问题, 承担设计、监理、检测等服务类的工作则需要由两地的企业共同合作完成。鉴于香港、澳门特区政府在这一类跨界合作项目上投入巨资, 港澳地区本土企业和个人参与建设却受到资质和准入等方面的制约, 所以可能对港澳本地的税收、就业等贡献甚少。为了缓和这些问题带来的负面影响, 建设方需要作出适当争取及采取措施, 不能因为遇到制约条件就放弃这条路径, 虽然国内的建设行政主管部门不可能为某一个项目破例提出资质豁免的行政许可, 但是可以采用顾问、联合体成员 (非主办人) 等方式, 在审图、设计咨询、试验检测、监理等方面让港澳企业和个人参与进来。

(1) 合同理念的差异。内地的合同体系和指导思想, 最早来源于FIDIC合同条款, 各个行业主管部门先后以FIDIC合同条款为基础, 分别制定了适用于本行业的招标文件及合同范本。由于国内建设市场从计划经济时代过渡到市场经济时代的过程中, 市场环境、竞争机制、诚信制度、合约意识等尚未完善, 在履行合同过程中出现了诸多问题, 为了解决或防止出现类似问题, 内地的工程建设合同文本制定得越来越严苛, 招标人作为格式合同的制定者, 设定了许多保护甲方权益的条款, 使得其明显偏离对等和公正性原则, 而作为合同的乙方, 由于在招投标阶段没有太多话语权, 也不得不“暂时”接受这种严苛的合同。

招标的初衷和本质功能是“择优”, 但是内地的管理体制逐渐将招投标管理制度作为一种预防腐败的工具, 甚至在一定程度上掩盖了招标“择优”的功能。此外还对招标结束后的合同谈判有严格约束, 规定不得就投标价格、投标方案等进行实质性谈判, 不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议, 上述规定从另一方面也杜绝了甲乙双方进行讨价还价与修正偏差的机会, 使得合同双方缺乏信任和交流机制, 从而演变成一种僵化甚至是对立的合同关系。

(2) 在香港、澳门回归之前, 港澳地区的法律、合同体系跟英国、葡萄牙等西方国家接轨, 并且一直沿袭至今, 在合同体系的平等、合作、沟通机制方面做得比较好, 与FIDIC合同体系的理念接近。港澳地区的合同强调商业准则和契约精神, 在签订合同前可以开展充分的合同谈判, 为双方提供充分交流和修正偏差、消除误解的机会。合同条款的风险和职责划分也是基于职责和风险对等, 如果需要承包商承担较大的不可预见风险, 就要在合同价格方面给予足够费用来应对, 风险和利润是成正比的, 遗憾的是这种思想在内地的项目中未能得以贯彻, 建设方经常是把众多风险推给乙方, 但在合同价格上又卡得很紧, 这跟国内的招投标竞价机制、财政审核机制有很大关系。两地合同体系另外一个显著区别是对合同管理过程中一些具体的操作细节, 内地的合同体系往往把合同条款写得淋漓尽致, 恨不得把所有问题都通过合同条款约束清楚, 导致执行过程中遇到突发问题时由于约束过多反而找不到合适的处理方案, 港澳地区的合同体系在这方面要人性化很多, 在工程出现意想不到的问题时采取灵活的洽商机制, 在很多管理环节只是提出原则性的处理方向。

(3) 兼顾内地特色的港澳合同管理。在跨界项目中, 如果是内地施工和监理企业参与, 完全按照港澳地区的合同条款进行管理, 在当前内地的市场环境下, 可能也会存在一些不适应, 所以在遇到类似项目时, 建议在港澳合同体系下结合内地建设合同文本提出一系列补充细化的合同条款, 可以从合同双方的职责划分、工作界面、管理流程、合同价格组成、计价原则、合同变更约定、人员管理、材料设备管理、违约处理等方面提出补充。

跨界项目的基建程序不能完全参照内地流程, 首先是立项手续不同, 没有在内地履行常规的立项手续, 后续涉及到的各行业主管部门在行使行业监管时, 关系较难理清, 两地政府之间需要协调的部门涉及到项目审批部门、国土部门、规划部门、建设行政主管部门、环保部门、水利部门、航道、海事、边防、海关等。在是否需要办理内地的开工许可证上, 也存在不同的情形。澳门大学项目和澳门口岸管理区项目都没有在内地办理正式的开工许可证, 项目监管的主体主要由澳门相关部门负责, 例如建设期间的质量监督、安全监督, 内地监管部门不具体介入, 项目建成后, 由澳门建设方与使用方联合验收, 内地主管部门也不参与。

跨界合作项目带来的新问题, 除了程序上需要协调两地诸多主管部门之外, 还涉及到人员跨境、设备和物资过关、付款汇率、税收分配等诸多问题。工程建设期间大量的建筑工人需要在内地招聘, 大部分建筑物资也是在内地采购, 由于在工程实施期间按照内地模式管治, 所以这些工人和物资出入工地受到的限制不明显, 但在项目建成后移交给港澳政府管治就出现问题了。首先是工程完工后的缺陷责任期, 内地的工人不能自由出入项目现场, 需要统一办理通关手续, 这个时候就体现出前文所提及的要求总承包单位在港澳地区设有常驻分支结构的重要性了;其次是内地采购的物资和设备, 项目移交给港澳政府时属于物资出境, 需要接受海关监管, 在这个问题上, 两地海关采用了一种物资清单集中申报的创新模式, 报海关总署批准后实施, 已经有了解决案例, 值得后续项目借鉴。

如果项目工程款采用港币或澳门币支付, 还涉及到汇率风险, 在项目建设期间, 如果人民币一直处于升值通道, 采用港币或澳门币支付对总承包人而言存在汇率损失, 故需要在承包合同中对汇率波动制定一个补偿机制。

另外, 跨界项目投资方为港、澳政府, 总承包人在粤澳两地设有常设机构, 而具体的设计、施工、监理等参建单位大部分为内地企业, 在整个项目的税收分配方面, 也是需要两地税务部门处理的重大问题, 处理的原则是不能让参建单位重复交税, 在这一共识之下, 澳门特区政府同意, 凡按照内地税务规定缴纳过的税种, 在澳门不需要再重复纳税。

上文提到的两个项目采用类似EPC的总承包管理模式, 选择一家在粤澳两地均有较强资源协调能力的总承包人, 实践证明这种管理模式在宏观方向上是正确的。在实施过程中, 需要建立起高效的两地政府协调机制, 处理跨界项目带来的海量协调事务, 两地相关政府部门提供大力协助的前提下, 跨界项目才有可能得以顺利实施。这些因素对跨界项目管理尤其重要。

在较早期的澳门大学项目上, 在计量支付、工程变更、工程验收等方面, 由于签订合同前未能制定完善的管理制度和审批流程, 导致产生较长时间的磨合, 在后期的澳门口岸管理区上就有了较大改观。之所以会在项目管理一系列问题上产生分歧, 根本原因是双方签订框架合同时不完善, 在委托内容和范围、定价原则、职责划分、决策事项的分类和审批流程等方面, 存在较多遗漏。所以, 在日后再次开展类似项目时, 需在制定合同上多吸取这方面的经验教训。

上文提及的两个项目, 都具有非常明显的政府背景的工程, 在工期节点目标上受到很大限制, 导致建设方不能按照工程实际情况制定相对合理的工期, 所以赶工就成了贯穿始终的主线, 一切围绕赶工来做文章。尤其是澳门口岸项目, 作为港珠澳大桥的配套工程, 需要与大桥一起建成通车, 但该项目前期花费了太多时间在协调和筹备事务上, 中间又出现了更换实施单位的波折, 导致实际有效工期只有一年左右, 澳门特区政府不得不设定了一笔可观的赶工奖励金, 推动总承包单位全力投入加速施工, 虽然最终抢回了工期, 但终究不是正常的项目管理方式, 给各参建方带来的风险和压力太大。所以在跨界项目上, 建设方要吸取经验, 充分认识到跨境项目建设的复杂性和政治影响, 在项目筹备阶段尽量加快进度, 为日后工程正式实施预留足够时间。

跨界项目管理过程中遇到的问题, 除了本文提及的项目管理模式、合同模式、基建程序和手续、招标与投标、跨境管理事务等几个方面之外, 还涉及到另外两个比较大的问题, 就是工程设计和造价方面的管理, 和内地项目相比亦存在较大差异, 特别是设计标准、造价体系方面, 也会因此产生大量的协调对接工作, 也同样需要创新管理, 通过沟通、融合来形成有效的管理程序与办法。

粤港澳大湾区建设是国家新时代事关“一国两制”的重大国家发展战略, “一国两制”既是其独特性、创新性所在, 又是其复杂性、艰巨性所在。而粤港澳合作跨界工程建设项目是推进粤港澳大湾区共同谋划发展的探索性先行工程, 将为粤港澳大湾区建设在管理模式、组织架构、招投标、合同管理等工程管理, 以及有效体现粤港澳合作共建共管模式等方面, 提供最直接的经验积累与指导。