清标是建设项目招投标过程中的一个重要环节, 通常是有经验的招标人认识到清标工作的重要性, 委托专门的造价咨询公司进行清标并出具清标报告, 对投标文件的偏差内容进行分析。目前从整个建设工程招投标市场来看, 清标工作还没有全面开展, 大部分招标人并未认识到清标工作的重要性, 评标前不组织专门的清标, 评标前的专家清标也形同虚设, 导致部分项目实施过程中发现了投标文件中的“错误”, 但为时已晚, 对项目造成不可挽回的损失。本文从招标人的角度, 列举清标中常见的偏差问题, 分析投标文件中偏差不能及时消除情况对招标项目投资控制的影响, 结合对国家法律法规或行业规范、规定的分析, 提出处理措施和政策建议。

清标是招标人或工程造价咨询企业在开标后评标前, 对投标人的投标报价是否响应招标文件、违反国家有关规定, 以及报价的合理性、算术性错误问题等进行审查并出具意见的活动。

清标一般由招标人委托专业公司开展, 或由评标专家在评标前进行。

在国家行业建设工程标准、规范类文件中, 清标工作最初见于中国建设工程造价管理协会的2009版《建设项目全过程造价咨询规程》 (CECA/GC4-2009) 中, 其后国标《建设工程造价咨询规范》 (GB/T51095-2015) 和2017版《建设项目全过程造价咨询规程》 (CECA/GC4-2017) 对清标工作进一步进行了界定。三个文件中对清标工作的界定见表1。

基于国标《建设工程造价咨询规范》 (GB/T51095-2015) 中清标的工作内容, 结合笔者的工作经验, 梳理出清标中容易出现的偏差问题, 如表2。

进一步整理, 表中问题又可进一步归纳为对招标文件的实质性响应问题、工程量清单问题、报价问题、算术性错误问题四类。

为便于问题分析, 本文兹列举几个典型案例:

案例一:某国有投资项目, 在政府建筑市场平台上进行招投标和评标, 评标方法为综合评分法, 项目中标价1.2亿元, 投标报价居所有投标报价中间偏下位置。结算时造价咨询单位发现承包商投标报价时未计入招标文件给定的暂列金额1000万元。

案例二:某国有投资项目, 在政府建筑市场平台上进行招投标和评标, 评标方法为合理低价法, 招标文件中给定GRC板暂估价300元/平方米, 投标人报价时失误, 按照300元/立方米报价, 实际厚度100mm, 屋面板面积15000平方米, 仅此一项报价差距约450万元左右 (项目总报价约9000万元) , 占总报价的5%。

案例三:某国有投资项目, 在政府建筑市场平台上进行招投标和评标, 评标方法为综合评分法, 开标后没有清标即进行评标, 承包人以相对较低的价格中标, 实施过程中承包人发现其铝合金门窗报价为25元/平米, 远远低于招标文件要求品质的市场价格, 此项工程量清单面积约1000平方米, 与市场价差距60～80万元。

笔者以为, 成因主要有两个方面:一是缺少专业单位的清标。按照目前规定, 清标并未列入招投标管理或规范规定的必需程序, 大部分非专业的招标人对此并不熟悉, 而专业的造价咨询单位由于此项工作不能收费也不会主动提出, 导致大部分项目评标前并未清标。二是评标专家评审出现疏漏。按照目前的招投标程序规定, 评标专家在评标前, 需要按照招标文件和国家招投标法律法规对投标文件进行评审和商务报价文件的清标, 对投标文件进行响应性评审、初步评审和详细评审, 以便判定投标文件是否满足招标文件的实质性要求以及是否存在重大偏差、细微偏差。大部分项目评审中, 评标专家还是发挥了专家的作用, 发现了投标文件中的问题并根据评分办法进行评审。但是, 也确实存在相当的项目, 由于专家评审阶段的疏漏或责任心的欠缺, 投标文件中的问题并未在评审阶段被发现, 结果导致项目实施或结算阶段承发包双方矛盾和纠纷的出现。

如果投标文件中的有意或无意的错误没有在合同签订前发现和纠正, 双方按照合同范本签订了合同, 那么, 结算时, 投标文件中的“问题”为承包人获得不当利润提供了合同依据和可能性, 从而使招标人蒙受损失。投标文件中的问题通过采用合同范本对项目的影响分析见图1。

目前市场上的合同范本包括由九部委和由住建部发布的两类合同范本。合同范本关于合同组成及解释顺序相应内容见表3。

九部委56号令、23号令、发改法规[2017]1606号文发布的标准施工/设备/材料招标文件适用于依法必须招标的项目, 工程施工及与工程相关的设备、材料等货物项目和勘察、设计、监理等服务项目, 合同文件组成及优先顺序及文件组成中没有招标文件及答疑文件的内容, 而且其通用合同条款没有明确在专用合同条款中可作出不同约定, 因此, 可以认为依法必须招标的项目, 其招标文件不能作为合同文件的一部分, 否则无效。

住建部2017年最新合同范本《建设工程施工合同 (示范文本) 》 (GF—2017—0201) , 其通用条款的合同文件优先顺序中亦不包含招标文件及相应的答疑文件。合同范本为推荐性范本, 合同双方可以根据项目性质进行修改。

因此, 如果投标人的投标文件有意或无意地对招标文件的实质性要求、工程量清单或其他内容进行了修改, 而合同签订前没有发现, 双方按照合同范本签订了合同, 那么, 由于招标文件没有作为合同文件的内容之一, 招标人就可能蒙受损失。结算时只能按照投标文件的内容进行结算, 投标文件中的问题就会为投标人谋取不当收益提供可能。

地方建设行政主管部门要求招标人与中标人按照合同范本的要求签订合同, 合同范本要求不能修改, 否则将不能备案。因此, 即使在合同签订前发现了投标文件中的问题, 也需要按照原投标文件的内容进行备案。

上述三个案例的结果可能如下:

案例一:结算时发包人发现了承包人投标报价中没有包括1000万元的暂列金额, 要求投标人在投标报价总价中扣除1000万元, 承包人不同意, 要求按照其投标文件进行结算, 其投标文件中不包括1000万元的暂列金额, 结算时不能扣除。如果按照合同文件分析, 投标文件作为结算的依据, 由此可能给招标人带来1000万元的损失。

案例二:结算时承包人要求按照其投标文件进行结算, 假设GRC板最终招标人认价300元/平米, 投标文件材料价格为30元/平米, 结算差价约为450万元, 也就是招标人损失450万元。

案例三:实际实施过程中承包人发现投标报价失误, 要求发包人按照市场价进行补偿, 要求补偿价格为 (600-25) ×1000平米=57.5万元, 发包人根据合同不同意调整, 承包人因此减慢施工速度与发包人商谈, 基于目前中国建筑市场施工过程中发包人处于劣势的现状, 从项目出发, 权衡弥补差价和工期延误对发包人的损失, 发包人无奈对门窗进行了修改。当然, 发包人可以不理会承包人的无礼要求, 寻求法律帮助, 但结果可能是项目拖期严重, 承包方有损失, 发包人的损失会更大。这也是目前中国建筑市场的现状。

《招投标法实施条例》第五十七条“招标人和中标人应当依照招标投标法和本条例的规定签订书面合同, 合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致”。《合同法》第三十条“承诺的内容应当与要约的内容一致。受要约人对要约的内容作出实质性变更的, 为新要约。有关合同标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限、履行地点和方式、违约责任和解决争议方法等的变更, 是对要约内容的实质性变更。”结合上述两项法律法规文件分析, 可以得出以下结论:

1) 招标项目的合同的实质性内容是标的、价款、质量、履行期限等主要内容;

2) 投标文件和招标文件中不一致的实质性内容应结合招标文件要求和投标文件内容进行调整。

基于以上的分析, 按照发现问题、解决问题的思路, 提出政府、行业组织、招标人、评标专家多角度的整体解决方案, 以便化解由于投标文件中的问题对项目造成的损失。综合措施及对项目的影响分析见图2。

评标前, 招标人委托专业造价咨询公司和注册造价师对投标文件进行清标, 对投标文件中的细微偏差、重大偏差、不平衡报价及部分投标报价的失误或错误情况进行分析, 编制清标报告;同时结合招标文件的要求, 提出需要投标人澄清的清单, 评标时提交给评标专家, 作为专家评标及澄清的依据。聘请专业公司进行清标, 是招标人发现投标文件中问题的最简单有效的措施。

定期对评标专家进行专业知识和法律法规及案例培训及考核, 对于不满足要求的专家予以清退, 以此不断提高专家队伍的整体专业素质和能力。加强对评标专家的日常管理, 对于由于出现评标失误导致的遭投诉的情况进行严格的积分考核管理, 必要时采取取消专家资格的严厉措施。借用目前市场上“回头看”的方式, 对于由于评标专家评标中不尽职导致后期出现不可挽回的错误的, 对当时的评标专家进行失误积分管理, 采取相应的清退措施。

建议政府或行业组织对工程施工、设备材料、服务类合同范本进行修改, 将招标文件纳入合同内容, 同时, 对于投标文件中的部分内容与招标文件不一致的, 如工程量清单描述、单位、工程量和招标人在招标文件中提出的其他需要投标人满足的的内容, 以招标文件为准。

合同签订前, 对投标文件进行分析, 对问题进行修正, 修正的内容如下:

1) 投标文件中的实质性内容与招标文件中的要求不一致且低于招标文件的要求的, 在评标阶段发现应予以废标的, 应要求中标人按照招标文件的要求签订合同;投标文件中的实质性内容与招标文件不一致但高于招标文件要求的, 应按照投标文件的内容签订合同。

2) 非实质性内容在招标文件中有要求的, 按照招标文件的要求签订合同, 招标文件中没有要求或不明确的, 双方可以进行协商。

3) 对于工程量清单错误、投标报价严重失误、严重的不平衡报价等数据性问题进行综合调整, 在投标总价不变的情况下, 调整单价。

允许对投标文件中出现的工程量清单错误、计算错误、其他与招标文件中要求不一致的投标文件的问题进行修改, 修改后的投标文件作为合同附件, 与合同一同备案, 同时作为双方结算的最终依据。修改和调整不得改变投标函中的投标报价。