近年来, 国内铁路项目基础设施建设规模持续扩大, 施工企业承接的任务量也在连续增长。建筑业本是利润率较低的行业, 加之市场竞争日益激烈以及常有的低价中标, 进一步压缩了施工企业的合理利润空间, 给项目按期保质完成带来了较大的压力。在这种情况下, 以开源为目的的变更索赔就显得更加重要。而项目实施过程中的变更索赔也是国际通用做法, 是合同赋予施工企业的权利之一。目前, 不同企业的变更索赔工作水平参差不齐, 笔者结合多年实际工作经验, 就铁路施工企业如何开展变更索赔策划与组织, 略作表见, 希望为同业提供一些有益的参考。

铁路项目具有体量大、投资大、战线长的特点, 按专业划分, 包括路基、桥梁、隧道、涵洞、站场、轨道、电力、通信、房屋、大临工程等多种专业;按建设参与方, 包括建设、设计、监理、施工、咨询、审价、地方政府等多个部门, 项目变更索赔工作涉及的部门多, 必须由各专业、各部门共同完成, 这就导致了铁路项目变更索赔工作推进缓慢, 协调难度大, 甚至在开工时发生的变更索赔在项目竣工后仍然没完成最终的批复, 严重影响了施工企业的经济运行质量。

铁路项目的特点决定其招标阶段勘察精度较低, 在施工过程中往往存在着诸多的地质变化、征拆影响等客观情况, 这就导致线位变化、结构变化、高程变化、工程量变化等情况较为普遍, 项目的变更索赔体量较大。一般情况下, 铁路总公司对项目投资的批复及控制是按整个项目控制投资总额。受铁路项目投资控制限定, 当施工过程中造价超出批准的初步设计概算10%以上时, 必须重新审批。受施工企业组织与策划水平的影响, 同一项目不同标段不同施工企业的变更效果差异较大。

铁路项目建设规模大, 管理层级多, 变更设计的批复由铁路总公司、铁路局集团公司、建设单位 (业主) 、建设单位现场指挥部、监理单位、设计单位等单位共同按层级履行审批手续。变更设计分为I类变更、限额以上的Ⅱ类变更、限额以下的Ⅱ类变更等 (限额一般为300万元, 以合同约定的限额为准) 。其中I类变更由铁路总公司批准, 限额以上的Ⅱ类变更由建设单位批准。这种模式很难确保变更设计的时效性, 对于变更索赔组织不力的施工企业而言, 往往是某项变更设计已经完成了施工任务, 成本业已全部发生, 但变更费用却难以同步批复。

目前, 国内铁路项目大部分为总价承包合同模式, 并且有着统一的合同文本和条款, 合同约定对达不到变更设计要求的工程数量增减、施工工艺和工法的改变、限额以下Ⅱ类变更、地材价格变化等风险纳入总承包风险费。总承包风险费一般为合同总价的1.5%。在项目实施过程中, 施工单位承担的风险远远超出了总承包风险费额度, 但不能得到建设单位合理的补偿。

铁路建设方面的政策、规制是铁路施工企业依法合规开展变更索赔工作的前提。受行业传统的总价承包管理模式影响, 铁路项目变更索赔不同于公路、市政等单价合同项目, 导致项目管理人员按以往管理经验难以处理好铁路项目的变更索赔工作, 这就要求项目管理人员必须掌握铁路项目特有的造价规则。铁路项目总价承包合同模式下, 能够增加合同造价的经营活动主要有:I类变更、限额以上Ⅱ类变更、新增工程、材料价差、地方性费用补偿、政策性调整等。项目管理人员应明确变更索赔工作的重点方向, 有针对性地策划与组织。

近年来施工企业规模不断扩大, 承接的任务逐年递增, 而管理水平和能力受人力资源、管理经验的制约, 并没有随企业规模同步提升, 主要表现在管理体系不完善、职责分工不明确, 当面对复杂的变更索赔难题时, 施工企业往往难以实现有效的组织与落实, 因此, 必须加强组织体系的建设。

从企业管理层面, 完善的管理体系是推进项目变更索赔工作的组织保障, 从项目执行层面, 成立变更索赔管理机构、制定变更索赔管理制度, 是项目开展变更索赔工作的基础。企业管理层面应建立体系, 明确工作流程, 制定奖罚标准, 对涉及重大方案、重大金额的变更索赔事项, 应由企业管理层面统筹组织, 加大督导帮扶力度, 系统推进。另外, 企业管理层面要向项目执行层面下达可量化、易操作的变更索赔计划考核指标, 分解任务, 传递压力。项目执行层面要严格执行管理层面的管理制度和考核目标, 规范开展变更索赔工作。

铁路项目受施工总价承包合同的限制, 在施工过程变更空间小, 因此前期策划尤为重要。变更索赔工作前期策划不到位主要表现在两个方面, 其一是没有抓住施工图出图阶段的关键工作, 图纸数量较合同清单数量出现较大的工程量差异, 导致施工过程中不能形成计价, 增加成本压力;其二是按照目前施工企业的通常管理模式, 项目投标人员并不实际负责项目的生产经营活动, 造成项目实际的管理者对项目投标阶段设置的核心商务条款、潜在盈利点和亏损风险点等掌握不到位, 最终导致主要的变更索赔目标无法组织与实施。因此, 铁路施工企业必须重点做好项目前期的变更索赔策划工作。

在施工图出图阶段, 施工企业要与设计单位做好充分的沟通, 重点关注桥梁钢梁、大直径钻孔桩等容易出现工程量数量差异的主体结构, 确保施工图数量与合同清单数量保持一致, 确需增减数量的, 应在施工图的基础上再发布变更图, 为项目变更提供依据。如某铁路跨江特大桥项目没有关注出图期, 钢梁施工图数量较合同清单数量减少了约1100t, 形成了将近2000万元的负量差不能计价;而部分钻孔桩长度增加, 施工图较合同清单增加了约500万元, 形成了正量差也不能计价。

项目开工后应由投标商务人员向项目管理人员进行合同及造价的交底, 重点对项目施工环境、投标报价策略、项目勘察深度、重大施工方案、项目概算编制原则、项目潜在盈亏点, 以及变更索赔事项各审批环节负责人的相关信息等进行交底, 提前做好策划和预案。

很多施工企业在铁路项目方面没有系统的、操作性强的变更索赔策划书 (指南) 也是变更索赔难的原因之一。项目进场初期, 应由项目经理组织, 根据项目合同条款、概预算文件、造价水平、管理交底等资料及信息, 结合项目现场实际情况, 制定变更索赔策划书, 拟定项目变更索赔总体目标, 提出确保既有盈利点和规避潜在亏损点的具体措施。策划方案应经项目经理部内部评审后报上级公司审批, 在项目施工过程中及时调整更新。

前期策划要围绕消减潜在亏损和增加利润空间来开展, 如某高速铁路项目综合工程软基处理原方案为CFG桩, 合同清单单价为55元/m, 开工后项目经理部根据市场价格进行测算, 成本约110元/m, 该标段内的CFG桩原设计数量约400万m, 施工潜亏高达2亿元, 项目经理部在进行充分的经济比选和论证后, 将标段内12km软基地段路基施工变更为桥梁施工, 成功消减了CFG桩的潜在亏损, 同时, 桥梁施工也形成了一定的利润。

铁路项目往往受前期勘探精度影响, 招标工程量和施工图数量有较大差异, 而这些差异往往就是变更索赔的突破口。一般情况下, 如果项目管理人员不能深入分析产生差异的原因, 也就难以找到变更索赔成立的理由。因此, 项目开工后, 项目经理部需对施工图进行全面梳理和复核, 并将合同清单与施工图预算进行详细比对, 明确合同清单中的差错漏项目以及数量差异, 并分析原因, 寻求变更索赔机会。同时需对投标阶段采用的指导性施组和施工期间采用的实施性施组进行对比, 争取对重大方案发生变化的施工项目进行变更设计。

铁路项目有限额以下Ⅱ类变更不扣减合同额的特点, 而项目管理人员往往不能灵活应用, 严格按图施工, 无形中压缩了效益空间。因此, 施工企业应根据施组方案后台集中管控的原则, 结合已经梳理的变更索赔点, 由项目经理部的上级公司技术负责人组织, 工程技术部门会同合同、物资、机械等业务管理部门, 与项目经理部共同开展变更方案的经济比选工作, 重点要对施工难度大、周期长、项目利润空间小的方案结合项目的交通运输条件、材料供应能力等实际情况进行变更设计优化, 以降低成本支出, 增加利润空间。比如在施工条件许可的情况下将桥梁基础施工双壁钢围堰优化为钢板桩围堰, 在石料充足的地区将高边坡混凝土挡墙优化为片石挡墙, 将机械设备难以进场的路基软基处理工点CFG桩优化为抛石挤淤, 优化桥梁墩身的不同坡比以提高模板可周转次数等等, 在不扣减合同额的情况下, 通过方案比选制定风险低、周期短、方便施工的方案等。项目经理部必须刚性执行上级公司制定好的施工方案, 在施工过程中如需更改, 须重新履行报批手续, 防止因方案不实、不细造成的效益流失、进度滞后以及安全质量等管理风险。

为了解决因项目实际实施与招标阶段发生较大的变化和差异带来的合同及造价变化, 在项目进入收尾阶段后开始概算清理。铁路项目概算清理主要以设计院编制的设计概算为基准进行清理, 主要内容包括:征地拆迁费用、I类变更、限额以上Ⅱ类变更、正 (负) 量差、新增工程、材料价差、总承包风险费、其他需清理的项目等, 通过梳理已经批复的项目投资控制额度及项目备用费、降造费的使用情况, 计算项目实施过程中需增减调整的费用, 以确定项目最终总投资。铁路项目概算清理由建设单位组织, 设计单位实施, 施工单位配合, 是解决项目实施过程中遗留未解决合同造价问题的最后环节, 施工企业应对收尾项目进行统一集中管控, 解决人员不稳定、力量薄弱问题, 积极主动跟踪好概算清理工作, 以便遗留问题能够得到合理解决。

施工单位履行完成合同约定的义务后, 建设单位将委托第三方审价单位审核项目最终造价, 这是办理竣工结算的前置程序。铁路项目一般重点审核材料价差、工程量量差、征地拆迁费用、新增工程、地方性费用等等, 因此, 在项目收尾阶段, 施工企业要统筹规划, 配合好审价工作, 项目经理部要持续跟进, 重点关注将已经形成计价收入的成果固化, 化解、规避审计或审价风险。

铁路项目有着自身的特点和管理要求, 施工企业应紧紧围绕提升经济效益这一目标任务, 建立完善的管理体系, 明确各管理层级的职责分工, 通过优化施工图纸、进行合同交底、编制策划指南等工作, 明确项目变更索赔工作的重点方向, 同时, 做好施工过程中的方案比选, 收尾阶段的概算清理和竣工结算工作, 对项目变更索赔工作进行全过程系统地策划与组织, 以期提高项目管理水平, 提升企业盈利能力和经济运行质量。