2014年以来, 国家密集出台了一系列政策文件, 大力推广政府与社会资本合作模式 (PPP) 。但由于国内PPP模式刚刚起步, 相关学者虽然对PPP模式做了大量的研究探讨, 但理论研究还不够深入。

如何比较传统的政府投资模式与PPP模式的优劣, 从而确定项目是否采用PPP模式?针对这一问题, 财政部于2015年12月18日印发文件《PPP物有所值评价指引 (试行) 》, 文件借鉴国际经验, 同时结合我国国情, 引入了物有所值 (VFM) 评价。目前文件印发至今已经超过三年时间, 在推广VFM评价的时候, 涌现出了大量的问题, 至今没有学者系统地总结VFM推行过程中遇到的阻碍。基于相关文献, 本文研究总结了VFM推行过程中的应用障碍, 并针对暴露出的问题提出了对策建议。

VFM (Value for Money) 评价是判定是否有必要利用PPP模式替代政府传统投资运营方式实现公共服务项目的一种理论评价方法。VFM评价是推广PPP项目过程中引入的一种评价方法, VFM评价包括定性评价和定量评价。我国现阶段所进行的物有所值评价大多是以定性评价为主, 物有所值定量评价还处于初级阶段, 仍需要进行探索研究。

国际上, 英国是应用VFM评价进行PPP项目评价最早的国家, 加拿大是应用比较成熟的国家之一, 美国后来居上拥有比较活跃的评价项目, 澳大利亚拥有比较完善的法律体系。我国PPP项目起步晚, VFM评价方法更是处于探索阶段, 我们应当在学习国外成熟经验基础上, 总结和吸收VFM评价在我国试行三年以来的经验, 对VFM评价的有效应用进行系统研究。

本文查阅了大量文献, 从中筛选了代表性较强的19篇文献进行统计, 总结出VFM评价在我国PPP项目中的应用障碍。

本文将物有所值评价的应用障碍依据文件《PPP物有所值评价指引 (试行) 》, 并综合考虑所处阶段、障碍性质、具体内容分为四个方面, 包括评价准备、定性评价、定量评价、评估报告和信息披露。通过梳理大量文献, 总结现有研究、国家政策文件以及工程实践, 得出具体各环节PPP项目VFM评价应用障碍如表1。物有所值的应用障碍文献结论统计见表2。

由表2文献结果统计数据, 结合图1物有所值应用障碍柱状图中评价准备即应用障碍 (a) 图形分析, 可以清楚地为评价准备阶段的8个应用障碍按照急迫性、重要性进行排序, 由高到低为缺乏普遍适用的评价体系和操作细则, 缺乏规范性文件, 理念存在问题, 时间节点选取不明, 缺乏基础数据, 程序繁琐成本高, 配套的咨询服务不完善及未充分评估政府项目能力。其中突出的问题是缺乏普遍适用的评价体系和操作细则, 缺乏规范性文件和理念存在问题。

缺乏普遍适用的评价体系和操作细则已经成为了评价准备阶段VFM应用的最为严重的障碍。现有的评价体系、操作细则不能普遍适用, 不同项目、不同企业、不同的地方政府都有不同的情况及不同的理解, 致使评价体系标准不一, 操作方法千姿百态, 使得政府与社会资本无所适从, 操作感受差。

缺乏规范性文件问题也十分突出, 也是广大学者着重研究的方面。因为VFM评价引进较晚, 所以相关的政策、法规、文件也是非常匮乏的, 使得评价处于无序、混乱的状态。法律依据的缺失是较大的应用障碍。

理念存在问题是PPP项目评价普遍存在的问题, 应用VFM评价进行项目评价已然演变成了做PPP项目的一道程序, 成为了合理化PPP项目的形式。有些地方政府上马PPP项目初衷是好的, 为了缓解地方财政压力, 或者说优化投资结构。但是实际操作的过程中, 为了做PPP项目而进行VFM评价, VFM评价成为了做PPP项目的垫脚石, 使得评价流于形式, 从而也失去了VFM评价的价值, 甚至一些明显用传统的项目形式更优的项目都一律做成PPP项目。这种盲目采用PPP项目, 而不真正的进行物有所值评价的理念将极大地阻碍我国PPP项目整体水平的提高, 以及VFM评价的完善。

分析图1物有所值应用障碍柱状图中应用障碍 (b) , 可以对定性评价的4个应用障碍进行重要性排序, 由高到低为主观性大可参考性差, 缺乏科学合理的指标体系, 指标权重分配不明确, 评分标准设计不科学。其中主观性大可参考性差以及缺乏科学合理的指标体系是突出的应用障碍。

主观性大确实是定性评价方法的一个突出的缺点。定性评价依赖于相关领域专家根据自己的经验主观的进行评价, 主要是专家打分法。在这个过程中, 不同领域的专家、相同领域不同偏好的专家对同一个项目会有不同的喜好, 打出不一样的分数, 这就大大降低了评价的可参考性。

缺乏科学合理的指标体系也阻碍了定性评价方法的应用。《PPP物有所值评价指引 (试行) 》文件中列出了可融资性、政府机构能力、潜在竞争程度、绩效导向与鼓励创新、风险识别与分配、全生命周期整合程度六项基本评价指标。其他为补充评价指标。因为项目的不确定性以及复杂性, 以上指标不足以全面的评价一个项目, 同时项目的不同导致基本评价指标也是有变化的, 如何设置指标体系是值得考虑的。

从图1物有所值应用障碍柱状图中定量评价应用障碍柱状图 (C) , 可以对定量评价的7个应用障碍进行重要性排序, 由高到低为成本货币化量化性差, 风险分配不合理, 折现率选取困难与未来收支存在不确定性, 周期长未考虑项目的动态变化, 假设存在不合理性, 测算结果误差大可信度低。其中成本货币化量化性差, 风险分配不合理, 未来收支存在不确定性与折现率选取困难现阶段我国开展定量评价的突出障碍。

我国现阶段以定性评价为主的论断是符合国情的, 统计资料显示七项应用障碍中有五项都是非常突出的, 确实反映了VFM评价特别是定量评价在我国摸索中前行的应用现状。

成本货币化、量化性差是最为突出的问题。PPP项目的特殊性和复杂性导致项目过程中的部分成本并不能很好的用货币进行度量, 进而不能实现很好的量化效果, 比如说竞争中立成本的度量以及转移风险的度量都是很困难的。

风险共担是PPP项目的一个主要特征, 但是在实际分配项目风险上却不是容易实现的。一方面, 政府部门为了降低风险强行将风险转移给社会资本, 使得社会资本对PPP项目望而却步;另一方面根据承担风险的能力来分配风险, 中间风险的分配往往引来争议, 处于保护自己的考虑, 这部分风险的分配成了问题所在。

折现率选取的问题也一直是国外做VFM评价的主要障碍。作为未来几年甚至是几十年现金流量的折现率如何选取是一大难题。折现率的选取直接影响到评价结果, 且失之毫厘差之千里。

未来收支存在不确定性, 在进行VFM评价时, 预测未来的收入与支出是在所难免的, 因此对于未来收支的准确把握就显得至关重要。对未来进行预测, 社会福利以及PPP项目本身带来的收益如何考虑, 不确定性的问题就变得突出, 怎样进行未来收支的预测就成为了定量评价可靠性的障碍。

从图1评估报告和信息披露阶段应用障碍柱状图 (D) , 可以对评估报告和信息披露阶段的3个应用障碍进行重要性排序, 由高到低为监管不够透明, 绩效评估性差, 申诉程序不完善。其中监管不够透明是这一阶段突出的应用障碍。

PPP项目是政府与社会资本的结合, 政府在项目中是利益相关者。而以往的项目中政府一直扮演着监督管理的角色, 现在监管政府与社会资本缺乏透明性和合理性。

VFM评价在国内刚刚使用, 现阶段我国VFM评价缺乏全面可靠的顶层设计, 要着力于加强政策制定, 规范出台。首先, 应从法律法规层面给与VFM评价支持, 使得VFM评价可以获得法律层面的依据;其次, 要加强相关政策出台, 引导VFM评价向可持续方向发展;最后就是规范VFM评价服务市场秩序, 为VFM评价良好的开展实施奠定环境基础。

VFM评价的思想理念要摆正, 这是正确使用这一评价办法的基础。VFM评价不是例行公事, 不能流于形式。国家要加强这一方面的政策宣传, 鼓励项目使用VFM评价的同时, 摆正政府与社会资本的思想理念, 评价方法不是做做样子, 不能先决定采用PPP模式之后再进行VFM评价, 这样便失去了VFM评价比较政府传统经营模式与PPP模式利弊的作用。

定性评价是现阶段主要的评价方法, 通过VFM评价项目的不断进行, 要总结经验, 建立科学的评价体系, 使得其更具有可参考性。首先, 通过经验积累、科学调查并参考行业意见、专家论证, 建立科学合理的指标库, 使得不同的项目能够建立更加适用的指标体系;其次, 就是合理划分相关指标的权重, 可以通过G1法或熵值法等科学方法确定;再次, 就是建立科学合理的评分标准;最后, 就是合理使用敏感性分析法, 使得定性评价更有依据。未来, 定量评价成熟后, 结合定量评价将是发展趋势。

定量评价在我国运用还存在困难, 无论是量化的问题、风险分配的问题, 以及不确定性大, 还是动态变化的问题, 解决问题的首要任务是收集基础数据, 建立定量评价数据库。一切的根源都在于基础数据的匮乏, 而建立数据库不是一朝一夕的问题, 需要政府部门与企业通力合作, 不断地完善和丰富定量评价数据库。

PPP项目成功与否, 评价的重要一环便是项目的效益问题。要优化绩效考核机制, 形成成熟的PPP项目效益考核体系。同时要加强监管, 可以通过加大信息披露的力度, 使得项目在阳光下运行, 引入第三方监管机制, 监督政府与社会资本行为, 使得VFM评价公开透明。

VFM评价在国内已经推行了一段时间, 本文总结了国内学者对VFM评价的应用研究, 梳理出VFM评价的应用障碍, 并有针对性的提出了对策建议, 对于未来学者的研究做了铺垫。但是由于VFM评价引进较晚, 实践较少, 学者研究不充分, 因此问题并没有完全暴露出来。针对在实践过程中不断涌现出的新问题, 学者未来可以做更加深入与针对性的研究。尽管PPP模式VFM评价障碍重重, 但是PPP模式的优越性是不容忽视的, 对于VFM评价方法更不能因噎废食, 只有着手开始去做, 未来PPP模式和VFM评价才能顺利推行。