我国建筑垃圾年排放量已占城市垃圾排放量的70%, 只有变废为宝、资源化利用才能从根本上解决建筑垃圾无序堆放和填埋带来的城市垃圾处理难题。建筑垃圾资源化是指以建筑弃料 (如废弃混凝土、砖、砌块、砂灰等) 为原料进行再生产品制造的活动。目前, 我国建筑垃圾年产生量约为35亿吨, 但是资源化利用率却不到5%。随着综合国力增强, 建筑垃圾资源化利用技术已不是制约我国建筑垃圾资源化利用的瓶颈, 但却因为再生产品缺乏市场、建筑垃圾来料不足等原因使得大批资源化厂成为摆设似的“梦工厂”。近几年来, 我国建筑垃圾资源化政策虽然密集出台, 但全国的建筑垃圾资源化利用水平并无实际提高, 政策绩效尚未体现。为了厘清我国建筑垃圾资源化的政策管理现状, 本文从建筑垃圾资源化政策工具、建筑垃圾资源化全过程和时间维度构建三维政策分析框架, 据此量化分析我国建筑垃圾资源化政策, 找出问题并提出建议, 以期为相关政策的制定提供参考和依据。

本文所选取的政策文本均来源于公开数据, 为了保证政策选取的准确性和代表性, 笔者按照以下原则进行选择和梳理:一是政策发文单位主要是国务院、工信部、住建部;二是选取法律法规、规划、意见、办法、通知公告、行业标准等规范性文件;三是与建筑垃圾资源化密切相关的现行政策。最终梳理了有效政策样本53份, 见表1。

政策工具, 就是达成政策目标的手段, 任何政策工具的实施都是通过政策条文颁布的, 所以也有人认为很多政策本身就是政策工具, 对政策工具的研究无形中就是对政策的研究。根据管理过程中政府权力介入的程度高低, 可以将政策工具划分为自愿型政策工具、引导型政策工具、经济激励型政策工具和强制型政策工具。其中, 自愿型政策工具的核心特征是很少或几乎没有政府干预;引导型政策工具以引导沟通为主, 主要包括发展规划、计划、战略、方案等;经济激励型政策工具有非强制性特点, 有激励作用, 包括融资支持、税收、财政补贴政策;强制型政策工具强制或直接作用于目标个人或公司, 包括法律法规、相关标准规范和规章制度。

强制型政策工具通常能够在短时间内取得明显的效果, 但在政府强制实施强制型政策的过程中, 企业选择的灵活性比较小, 且对政府的监管要求比较高, 增加了政府的行政管理费用, 管制成本较高, 管制效率也较低。经济激励型政策工具可引导企业主动从自身利益出发自愿选择对环境更有利的行为, 也能刺激企业进行技术革新, 但该类型政策的实施是基于市场机制, 在市场机制不健全的情况下, 无法充分发挥其作用, 因此基于市场的经济激励型政策的激励作用往往要通过一段时期才能显露出来。与前两种政策工具不同, 引导型和自愿型政策工具能够促使越来越多的企业加入到自我约束当中, 降低政府的监管成本, 同时更有利于激励企业采用更先进的防污技术来完成甚至超过法律所规定的环境标准。

建筑垃圾资源化全过程是指从建筑垃圾的产生、运输、资源化处置到资源化产品的应用, 对应政策如表2所示。

从时间维度, 结合建筑垃圾资源化产业的发展历史, 可以了解我国建筑垃圾资源化政策的演变规律以及产业发展与政策的联系, 因此把时间维度作为分析框架的Z轴。以国家顶层设计为主线, 结合建筑垃圾资源化产业发展情况, 可将我国建筑垃圾资源化产业的发展分为表3中的四个阶段。

通过对政策工具、建筑垃圾资源化全过程以及时间的理论梳理, 最终形成了建筑垃圾资源化政策三维分析框架, 如图1所示。

将53份政策文本中有关建筑垃圾资源化的单条政策文本或政策文本有关的条款作为分析单元, 按照“政策编号-序列号”编码 (如1-1, 代表编号为1的政策中的第1条关于建筑垃圾资源化的政策文本) , 得到建筑垃圾资源化政策文本的内容分析单元编码表 (表4) 。

如表5所示, 各政策工具使用频率不均衡。其中, 强制型政策工具使用频率最高;引导型政策工具次之, 且大多是意见、规划、计划、方案和指南等目标规划性文件, 只在一定程度上起到方向引导的作用, 能够指导实操的政策工具较为不足;经济激励型政策工具的运用较少, 大多是提供税收优惠, 形式较为单一;自愿型政策则十分缺乏, 仅仅在2016年出现了一条:建设资源循环利用第三方服务体系, 鼓励通过合同管理方式, 提供废弃物管理、回收、再生加工、循环利用的整体解决方案。其中虽然提出了鼓励合同管理方式, 但是并未提出相应实质性的鼓励措施, 以上说明我国建筑垃圾资源化政策体系和结构还有完善空间。

如图2所示, 建筑垃圾资源化政策文本集中分布在资源化处置阶段和资源化产品应用阶段, 各自占比达到52.76%和31.50%, 而产生和运输阶段分别只占8.13%和7.32%。可见我国建筑垃圾资源化的重点在建筑垃圾的处置和再生产品应用, 忽略了建筑垃圾的源头管理。

基于建筑垃圾资源化全过程维度, 对建筑垃圾资源化的政策工具类别进行分析, 可以看出各阶段的主要政策工具仍然是强制型, 产生和运输阶段的各类政策工具比例不协调, 而在资源化和资源化产品应用阶段, 除自愿型政策工具外, 各类政策工具分布较均衡 (图3) 。

我国建筑垃圾资源化政策文本数量变化情况如图3所示, 整体上呈现增长趋势, 且在增长上呈现一定的规律。2000年之前, 我国建筑垃圾资源化政策发展缓慢, “十五”、“十一五”两个阶段开始呈现爆发式增长, 而这两阶段内部又呈现出初期增长、后期回落的规律。2014年《中国建筑垃圾资源化产业发展报告 (2014年度) 》中提出在2014～2015年两年内, 实现全国大中城市建筑垃圾资源化利用率达到30%, 因此, “十二五”期间, 建筑垃圾资源化政策开始稳定增长, 而2016作为“十三五”规划的开局之年, 更是建筑垃圾资源化政策出台的高峰期, 出台政策文本数达到20份, 这也表明我国建筑垃圾资源化产业进入了新的发展阶段。

世界各国环境发展的不同阶段使用的环境政策工具不同。自二十世纪七十年代以来, 环境政策工具的发展经历了几个演化阶段:从以命令强制型手段为主导, 到基于市场的激励型环境政策工具, 再到引导型和自愿型等多元手段的参与。从表6可以看出, 随着时间的变化, 我国建筑垃圾资源化强制型政策工具呈现先增长后下降的变化趋势, 引导型政策工具逐渐增长, 自愿型政策工具开始出现, 符合政策的整体发展规律。但是经济激励型政策工具数量变化一直不大, 自愿型政策工具直到2016年才出现一份。

统计结果 (表7) 显示, 建筑垃圾资源化产品应用阶段的政策文本逐渐增长, 处置阶段的政策文本有下降趋势, 可见我国建筑垃圾资源化政策的着力点正在逐步由处置阶段向末端产品使用阶段转移。

(1) 从政策工具维度分析, 强制型政策工具使用频繁, 经济激励型和引导型政策工具有待加强, 自愿型政策工具缺失。且引导型政策中多为目标规划性文件, 只起到了“指引方向”和“设立目标”的作用, 操作层面的政策工具较少。经济激励型政策工具又多为税收优惠政策, 融资支持、财政补贴、奖励等政策不足。

(2) 从资源化全过程维度看, 政策分布呈现中间重、两头轻的特征, 集中在资源化处置阶段, 这说明现阶段的政策着力点在处置环节, 两端发力不够。此外, 产生和运输阶段的政策工具分布不均衡, 资源化和资源化产品应用阶段, 除自愿型政策外, 其他三种政策工具发力相对平衡。

(3) 从时间维度来看, 政策文本数量整体上升, 强制型政策工具比例逐渐下降, 引导型政策呈现递增趋势, 尤其是2016年以来, 出台了许多引导型政策, 但经济激励型政策变化仍然不大。针对资源化产品应用的政策大多出台于近几年, 说明我国对再生产品使用的重视程度在逐渐提高。

(1) 适当降低强制型政策工具频率, 制定激励政策, 逐渐发展引导型和自愿型工具, 形成一套可操作性强的建筑垃圾资源化政策体系。在强制型政策工具方面, 制定专项法律, 明确各部门职责, 落实责任主体;在经济激励型政策工具的运用上, 加大融资支持、财政补贴力度, 将建筑垃圾再生产品纳入政府采购范畴;在引导型政策工具的运用上注重统一性和可操作性, 避免短期内政策重复出现。

(2) 建筑垃圾资源化政策的制定宜向资源化全过程两端延伸, 建立覆盖建筑垃圾资源化全过程的政策体系。第一, 从施工现场垃圾分类、直接利用和建筑垃圾收费等方面, 着手产生阶段政策的制定;第二, 完善建筑垃圾资源化市场准入制度和相关技术标准。第三, 完善再生产品的质量标准, 通过宣传引导以及政府的示范效应, 提高公众对建筑垃圾资源化产品的认知和接受度。

(3) 研究发达国家建筑垃圾资源化政策的演变规律, 结合我国建筑垃圾资源化产业的实际情况, 有计划、有安排地出台建筑垃圾资源化相关政策, 从而循序渐进地推荐建筑垃圾资源化的健康持续发展。