21世纪以来, 特别是“十一五”、“十二五”两个规划实施期间, 我国的城镇污水处理实现了跨越式发展, 截至目前, 全国所有设市城市和92%以上的县城均建成了污水处理厂, 总处理能力已经突破1.7亿m³/d, 年处理污水总量超过540亿m³, 我国已成为世界上污水处理规模最大的国家, 与美国的污水处理能力相当。城镇污水处理产业蓬勃发展, 不仅为我国城镇污染物减排、改善人居环境做出了巨大贡献, 还培育了一大批优质的本土企业和设备厂商, 带动了城镇居民就业, 拉动了经济增长, 促进了我国城镇化的健康发展。

　　 我国先后出台过一系列法律法规和政策性文件规范城镇污水处理工作, 《水污染防治法》明确了城镇污水处理的责任主体和监督管理的职责分工;《城镇排水与污水处理条例》规范了城镇污水处理设施规划、建设、运行、管理、监督、执法等各项工作。党的“十八大”以来, 生态文明建设成为指引我国未来发展的根本要求, 城镇污水处理事业迎来新的发展契机。国务院2015年颁布实施的《水污染防治行动计划》进一步明确了新时期城镇污水处理的目标和任务。这将给城镇污水处理行业的发展带来新的机遇和新的挑战。

　　 城镇污水处理是政府公共服务的重要组成部分, 具有很强的公益性;污水处理又是个技术性比较强的行业, 行业的发展离不开技术的进步, 也离不开相关政策的正确引导。住房城乡建设部是我国城镇污水处理的行业指导部门, 多年来先后出台了许多规范性文件, 推动城镇污水处理行业不断发展。2006年, 原建设部针对当时城镇污水处理厂“重厂轻网”、污水处理厂建成后晒太阳等问题, 提出“城镇污水处理厂投入运行后的实际处理负荷, 在一年内不低于设计能力的60%, 三年内不低于设计能力的75%”的政策要求^[1], 为扭转这一趋势发挥了巨大作用, 其影响至今仍然深入;2010年, 住房和城乡建设部制定《城镇污水处理考核暂行办法》, 从设施覆盖率、污水处理率、污水处理负荷率、主要污染物削减效率等技术方面设定了考核指标, 有力推动了城镇污水处理设施由城市到县城快速普及, 为污水处理能力的飞速提升、减少污水处理厂“晒太阳”现象、提高污水处理设施效能发挥了巨大作用。由此可见, 通过政府监督考核的引导, 推动了城镇污水处理的行业的发展和进步, 促进污水处理技术路线的优化, 为城市发展提供了坚实支撑。表1中列出了我国不同时期出台的部分指导性文件, 及其对行业发展和技术路径的促进作用。

　　 当前, 随着城市、县城污水处理设施的基本普及, 全国约50%的人口享受着污水处理公共服务。然而, 伴随污水处理的飞速发展, 一些新问题也逐步暴露出来, 主要有:

　　 自2007年到2016年, 十年间城镇污水处理的规模由0.77亿m³/d增长到1.77亿m³/d, 增长了130%, 污水处理量由178亿m³/年增长到542亿m³/年, 增长了204%, 全年主要污染物减排量 (以化学需氧量COD计) 由523万t增长到1 300万t, 增长了148%, COD的减排量增幅滞后于污水处理量的增幅, 说明单位污水处理规模的处理效能在下降 (如图1) ;从十年间的污水处理厂进水COD浓度变化更能看出这一趋势 (如图2) , 从2007年的351mg/L下降到目前的266mg/L, 降幅达24%。

　　 污水处理厂进水COD浓度降低主要有几个原因, 一是污水处理厂的快速发展, 管网系统仍普遍沿用原有的合流制管网甚至雨水管网, 这些管网许多建设于上个世纪, 甚至还有二三十年前建设的暗渠、排水沟等, 年久失修现象不同程度存在, 管网破损、渗漏、错接、混接现象突出, 雨水、地下水渗入, 甚至还存在河水倒灌现象, 导致污水收集的范围越大、污水处理厂收集到的污水越“稀”;二是随着经济发展和产业结构调整, 工业废水进入城镇污水处理厂的比例减少, 体现在BOD/COD的比值从2007~2011年略有增高 (见图3) , 之后基本稳定在0.42左右, 说明污水的可生化性趋好向稳, 接近生活污水的可生化性。

　　 每年处理的540多亿m³水, 可产生含水率80%的污泥近3 000万t, 目前无害化、资源化处置的比例很低, 许多地方仍主要依赖填埋处置, 这又造成垃圾填埋场不堪重负的问题;临时处置的污泥仍存在二次污染隐患。需要强调的是, 污泥是伴随着污水处理的快速发展而伴生的问题, 不应视为“洪水猛兽”, 而应该打通减量化、无害化、资源化的全链条路径, 让污泥真正能变废为宝, 这需要通过中央的政策引导, 引起城市人民政府高度重视, 带动污泥处置的发展。

　　 2017年7月, 住房和城乡建设部修订颁布《城镇污水处理工作考核办法》^[5] (以下简称考核办法) , 大幅调整了原考核办法的内容, 体现了很强的针对性, 在百分制中, 污水处理效能、主要污染物削减效率、污泥处置3项技术内容占75分, 监督管理和进步鼓励2项管理分数占25分。仔细分析技术部分的考核要求可以发现, 修订后的考核办法对我国城镇污水处理行业发展的路径、趋势具有很强的现实意义和指导作用。主要有以下几个特点:

　　 污水处理效能分为污水处理率和污染物削减效能两个部分, 其中, 污水处理率是指污水处理量和污水排放量的比值, 其中, 污水排放量是依据城镇供水总量折算而来。作为一段时期以来反映城镇污水处理水平的核心指标, 污水处理率曾经发挥重大作用, 并写入了国家众多政策性文件和相关规划当中。但随着污水处理进入了新的阶段, 污水处理率已经面临着计算方法失真、统计方法误差增大等问题, 对解决当前的新矛盾、新问题的指导作用减弱。因此, 修订后考核办法虽然保留了污水处理率指标, 但权重明显弱化, 一方面, 有利于保持国家相关政策的延续性, 便于为各方接受;另一方面, 在当前没有更好指标替代的前提下, 仍具有一定的作用, 特别是对于污水处理发展水平还相对落后的西部地区、中小城镇。

　　 这一指标是针对污水处理厂进水污染物浓度下降而设计的, 虽然指标考察的是污水处理厂进水的主要污染物浓度, 但实质是为了反映一个区域的污水收集效能, 间接反映出污水收集管网的质量和服务水平。同时, 为了避免高浓度工业废水进水城镇污水管网造成的负面影响, 该指标涵盖了COD、BOD、氨氮、总氮、总磷5项指标, 并赋予不同权重, 尽可能减少由于工业废水排放引起的“虚高”。这就倒逼着各地, 不能以放松对工业废水的监管降低预处理标准、盲目追求污水处理厂的“提标”等方式提高得分, 而是必须将目光放在提升管网质量、提高污水处理厂进水污染物浓度、降低管网漏损等工作上来。

　　 将以往对污水处理厂负荷率的考核, 调整为对污水处理厂污染物去除效率的考核。当前, 城镇污水处理厂总体上已经消除“晒太阳”现象, 部分地区甚至出现超负荷运转现象, 给污水处理厂正常运行维护都造成了不利影响。因此, 设置负荷率的要求已经不适应当前实际, 也不能适应未来初期雨水污染治理的要求。考核办法设置污染物去除效率指标代替负荷率考核, 有利于鼓励污水处理厂提升服务质量。具体对COD、氨氮、总氮、总磷的工艺去除率进行了考核, 其中, COD去除效率须达到90%以上、氨氮去除率须达到95%以上、总氮去除率须达到60%以上、总磷去除率须达到80%以上, 方能得到高分, 这就产生了两方面的引导作用:一方面, 鼓励各地通过完善管网提升进水浓度;另一方面, 鼓励各地进一步提高处理水平、降低处理后尾水污染物浓度。

　　 根据不同的处置方式设置了权重, 其中对采用资源化利用的量 (包括土地利用、建材利用) 给予了最高权重, 对焚烧采用0.9、卫生填埋采用0.7、应急处置采用0.3的权重, 体现了国家的政策导向性, 即污泥处置应朝着无害化、资源化、绿色低碳的技术路线发展, 作为无害化的处置方式可采用焚烧和卫生填埋。这和近年来我国污泥处置的技术政策、总体思路是一脉相承的, 通过这些政策导向将进一步带动污泥处置与资源化利用。

　　 通过对新颁布实施考核办法的分析可以窥见, 未来我国城镇污水处理行业的发展将朝着“厂网同考、提质增效、泥水并重”迅速转变, 推动污水管网逐步实现“全收集”、已建成的污水处理厂尽可能发挥污染物削减效能实现“全处理”、污泥尽快实现“全无害”并推进资源化利用。在上述目标基础上, 城镇污水处理将从“治污为主”向“环境改善、资源循环”转变, 对促进城镇化发展、保障城市安全和改善人居环境方面发挥越来越大的作用, 也将进一步带动管网、污水污泥处理设施和相关设备, 新材料、新工艺的发展。