根据PPP项目运营收益状况, 项目分为经营性、准经营性、非经营性三类。在经营性和准经营性项目中, 根据使用者消费的自由度, 将项目分为垄断性特许经营和非垄断性两类。其中, 非垄断性项目如旅游、文化、医疗、养老、教育、体育等类型, 因使用者不确定、服务消费可选择性大, 除极少数社会需求大于供给 (如医疗、教育等) 行业以及区位好、资源优、特色明显等优质项目可采用使用者付费外, 其他项目运营风险高, 一般采用缺口补助作为项目投资回报机制。

　　 经营性和准经营性项目中, 垄断性特许经营项目因风险低且数量渐少, 本文不予以探讨;目前真正大量需要落地的是非垄断性项目, 此类项目对运营要求高, 使用者付费不确定, 经营风险较大, 社会资本收益保障机制不健全, 导致项目落地困难。为了保障非垄断性PPP项目社会资本方收益, 推动非垄断性PPP项目落地, 有必要完善此类项目财务测算、控制社会资本投资风险、制定运营风险防范机制, 并引导社会资本与政府进行有效沟通以完善PPP实施方案, 以此为保障社会资本合理收益和项目顺利落地提供参考。

　　 非垄断性PPP项目使用者付费测算难度大, 政策对政府付费管控趋紧, 加之咨询机构很少开展尽职调查, 导致项目实施方案使用者付费测算普遍偏高, 准确性差, 社会资本承担风险过高, 收益得不到保障, 给项目执行带来压力。尽管如此, 基础的调研、测算仍是必需环节, 初步测算数据可作为社会资本接触过程中沟通依据。

　　 对于提供服务的数量受设施体量限制的PPP项目, 应按照设施年度预期利用率, 参照同类地区服务价格, 测算年度使用者付费。例如, 使用者付费是以房产租赁产生的, 则按房产租赁面积测算。

　　 此类项目设施利用率测算中, 常见问题是设施利用率与运营期年度递增匹配不合理和峰值期利用率设置不科学。譬如, 某工业类特色小镇PPP项目中, PPP实施方案财务测算时, 厂房出租率在运营第一年设定为50%, 第二年为70%, 第三年为85%, 第四年为峰值95%。事实上, 运营前4年的厂房出租率达到峰值难度高, 该设定未考虑企业招引入驻的难度;同时, 95%峰值的设定也极不合理, 现实中, 由于需要考虑企业变动, 峰值一般应设定85%使用率水平。设施利用率测算需考量项目区位条件、经济发展水平、社会需求量、目标人群等核心要素, 结合市场营销、品牌打造。在初始运营阶段, 尤其是运营前5年, 利用率测算应保守, 可按50%利用率折中测算, 以便最大限度降低社会资本运营风险。

　　 以人流量 (车流量) 测算使用者付费的PPP项目, 如旅游类项目、收费交通项目等, 一般按照测算的人车流量, 结合综合评估得到的平均每位人车消费价格, 从而得到使用者付费额度。此类测算应充分考量项目人车流量和人均付费额度以及递增机制。在此类PPP项目财务测算中, 政府普遍期望值过高, 导致实际运营收益与方案测算差距过大, 项目公司合理收益难以保障。以旅游项目为例, 人流量需调研当地现有旅游资源, 细分游客数量、滞留时间、消费构成、游客区域分布和季节差别等作为参考。在人均消费额度方面, 分为项目直接收益和间接收益。直接收益与项目收费设置相关, 如是否收取门票, 观光车是否收费, 住宿、餐饮、旅游产品销售占游客比例等。间接收益指外包项目通过游客消费产生的收入, 一般与外包项目承包价格和项目客流量相关。

　　 一般而言, 供水、供气、供热、供电、污水处理、垃圾处理以及包含少量商业化、产业化附属产品的非垄断性PPP项目中, 财务测算一般以提供 (处理) 产品数量为标准。非垄断性PPP项目产品主要指附属产品, 如农业类PPP项目示范园区农产品, 旅游类项目纪念品、食品, 以及为项目服务的少量商业性开发产品 (收入占比一般不突破20%) 。实践中, 政府倾向于放大该等产品收入, 这不仅推高了社会资本运营风险, 而且本身项目合规性也容易受到质疑, 因为非垄断性PPP项目产品属于附属产物, 并非项目主要服务内容, 如过度开发, 涉嫌以PPP模式运作商业化、产业化项目, 为国家政策所禁止。

　　 该类项目产品供应 (处理) 的测算需重点分析产品产量、价格与销量。如农产品产量取决于实际生产 (示范) 面积、品种、管理措施、产品标准定位、年度间差异 (林果类有产量峰值年限, 部分农产品考虑轮作换茬等) , 销量与价格取决于产品市场和产品质量与品牌。工业类产品产量应根据销量定制, 价格与销量取决于产品特色化程度、影响力及客流量等。

　　 对于既受项目设施体量限制, 又受使用者流量制约, 消费价格不稳定等项目。例如, 体育馆、游泳馆等, 使用者付费既受设施容量限制, 还需考虑客流量、消费时长等因素, 需要综合评判使用者付费;再如, 在收费公路PPP项目中, 在具体测算中应考虑车流量限值, 防止流量过大导致交通拥堵和交通安全事故。

　　 对于上述其他使用者付费测算方法, 通过社会资本测试, 可了解社会资本对项目响应度和预期, 合理确定项目使用者付费限值, 确保项目能够采购成功并落地实施。为此, 政府可以在政府采购信息平台发布测试公告和相关信息, 让社会资本测试面更广。

　　 非垄断性PPP项目较少以产品供应 (处理) 量为服务特征, 故缺口补助不考虑使用量计算法。PPP项目年度政府缺口补助计算影响因素较多, 主要有项目建设成本、资本金回报、融资利息、运维费用、使用者付费等。目前较为通行的缺口补助计算公式为:

　　 当年政府可行性缺口补助支出数额=项目社会资本方资本金/年金现值系数 (P/A, i, n) +当年还本付息+年度运营成本-当年使用者付费

　　 式中, P为项目社会资本方资本金出资部分;A为资本金年金;n为运营年限;i为资本金年金现值系数折现率, 一般按同期人民银行公布的五年期以上贷款基准利率上浮一定比例作为项目采购限价, 最终以社会资本中标 (成交) 价为准。

　　 资本金内部收益率是衡量PPP项目投资回报重要指标, 按照风险与回报匹配的原则, 非垄断性PPP项目风险高, 投资回报测算也应偏高。根据国内相关项目和惯例, PPP项目资本金内部收益率控制在6~8%较为合理, 因此, 对于非垄断性PPP项目, 可以调整为8%。

　　 社会资本方的融资本金及利息, 一般按等额本息偿还。假如项目建设期计息不付息, 则融资本金包含项目建设期利息。项目融资利率一般按同期人民银行公布的五年期以上贷款基准利率上浮一定比例作为项目采购限价。这在实践中存在两个方面问题:

　　 (1) 融资利率限价设置过低, 导致融资不落地, 或是融资成本高于限价导致项目公司合理收益得不到保障。其主要原因在于政府对项目融资风险缺乏认识, 对项目可融资性理解不够。非垄断性PPP项目本身风险高, 金融机构对此类项目融资十分谨慎, 且金融机构在项目放款提现时, 会额外增加附加条件, 实际融资成本高于融资合同成本。根据当前融资环境, 融资利率一般按同期人民银行公布的五年期以上贷款基准利率上浮30%对社会资本和政府都是可以接受的。

　　 (2) 付费结算依据不够合理。目前通用的按照实际融资成本结算有失公平, 无法保障社会资本合理收益。PPP项目采购时, 融资利率作为评审因素参与竞价, 中标 (成交) 价是唯一合法结算依据, 能够体现公平、公正。

　　 项目建安费用下浮率在项目采购时予以竞价, 项目竣工后, 根据经审计的竣工决算价, 按照中标费率, 计算项目实际建设投资, 加上建设期利息, 即为项目建设期总投资。项目资本金加融资不得超过项目建设期总投资, 在此原则下, 资本金根据实际认缴额计算, 融资根据实际发生额计算。为保障社会资本合理收益, 风险高的PPP项目在建安利润方面可以适当让利, 用于弥补运营收入不足, 故在项目采购时, 建安费下浮率限价设置可以适当降低, 根据不同工程类别合理设定, 一般园林绿化类可设定10%, 房建、市政类设定为5%。

　　 社会资本方核算的当年运营成本通常指项目运营维护费用及合理利润。PPP项目实施方案通常在财务测算中设定年度运营维护支出, 并在项目采购时作为投标限价, 最终以社会资本中标 (成交) 价为准。

　　 由于非垄断性PPP项目因使用者具有不确定性, 运营维护费构成除了常规成本之外, 重要部分是项目宣传、推广费用。实际项目操作中, 政府一般难以接受该等费用, 且费用测算没有规范性。为促进项目顺利运营, 保障社会资本合理收益, 同时控制项目运营支出, 防止政府财政支出责任推高, 在项目财务测算中, 运营前5年可按照项目投资额一定比例预算营销费用, 并在PPP项目合同中约定, 由项目公司与政府方共同商定具体营销渠道与费用, 提高资金使用效能。

　　 当年使用者付费指项目当年运营收入, 是缺口补助项目核心指标。在PPP项目实施方案中对每年运营收入测算, 结合当年项目运营支出, 作为项目年度付费结算依据。前文已述, 此处不再累述。

　　 PPP项目建设竣工后, 通过竣工决算审计, 结合建安下浮投标报价和融资利率报价, 确定项目投资额。根据项目资本金比例和政府与社会资本股份占比, 结合项目资本金回报率和融资利率报价, 计算当年项目可用性付费。运营期政府方和项目公司聘请会计师事务所对项目运营进行跟踪审计或年度审计, 重点审计项目年度运营支出与收入。关于运营支出, 若项目实际运营支出高于投标报价, 则按投标报价结算;若项目实际运营支出低于投标报价且利润合理, 可按投标报价结算;实际运营支出显著低于投标报价的, 调整运营支出结算。关于运营收入, 若项目年度实际运营收入超过项目实施方案测算数值的, 则按实际运营收入结算;低于实施方案中测算数值的, 则以实施方案测算值结算。项目全生命周期政府实际缺口补助总额不得高于项目实施方案缺口补助一览表测算总额。

　　 因PPP项目缺口补助按照年度绩效考核支付, 基于项目《运营收入测算表》《运营支出测算表》《缺口补助一览表》等结合当年财务审计结算, 当年发生的运营亏损不能够通过下一年度良好运营平衡 (除非下一年度产生超额收益) , 故非垄断性PPP项目运营支出与运营收入测算应是反向的, 即在整个运营期, 运营支出年度分配按递减原则, 运营收入按递增原则, 在项目运营前5年降低运营风险, 保障社会资本合理收益。

　　 根据政策规定, 政府应承担PPP项目需求不足的风险。实践中根据不同项目特点, 设定不同的缺口补助计算方式, 合理确定需求量。以产品供应 (处理) 量为特征的PPP项目, 综合考虑项目投资收益率, 在项目采购时社会资本报一个合理的产品单价 (影子价) , 缺口补助主要是补助社会资本中标价与使用者实际付费的差价部分, 此类项目政府应该承诺保底需求量, 保底需求量确定越高, 社会资本风险越低。

　　 对于无法以产品供应 (处理) 量衡量的非垄断性PPP项目, 应综合考虑投资收益率, 政府承诺项目使用量或流量。首先测算项目收费内容与单价, 再按照测算预期投资回报水平, 计算出使用量或者流量, 由政府下浮一定比例承诺保底量。一般情况下, 保底需求量按照项目财务测算投资回报率50%左右设定, 设置过高涉嫌固定回报, 而过低则难以保障社会资本合理收益。

　　 因PPP项目公共服务属性, 政府入股项目公司是政府转变管理职能举措, 由传统行政管理转为市场手段、股东身份, 主要目的是实现政府对项目实施的知情权和监督权, 政府入股PPP项目不参与分红符合政策规定和PPP模式本意。因此, 非垄断性PPP项目中, 若政府放弃项目分红, 将分红留存项目公司优先用以弥补亏损, 可降低项目运营风险、提高项目投资回报率。

　　 超收奖励是指项目公司实际年度运营收入超过实施方案测算值。如果政府按超出部分一定比例奖励项目公司, 可激励项目公司提供更优质服务, 同时提高社会资本收益。

　　 基于部分地方政府财力不足, 在PPP项目实施方案编制中, 通常将项目全部费用纳入项目总投资, 这虽减缓财政投资压力, 但会导致社会资本资金使用效率降低。此时, 提供政府配套措施, 是PPP项目顺利实施的关键。政府配套主要有:土地征收、拆迁、整理的费用由政府承担;工程配套措施, 如供水、污水处理项目的相应管网由政府配套;在收费交通项目中, 政府需保障道路畅通、互联;此外, 政府配套还包括项目红线之外的相关基础设施配套等。通过政府配套措施, 能够提升社会资本投资效益, 从而保障社会资本投资收益。

　　 PPP项目用地根据项目服务功能可采取出让、划拨、租赁、作价入股等方式获得。出让方式收取土地出让金, 短期内对政府有利;划拨方式无偿获取土地使用权, 对社会资本有利;租赁办理手续简单、灵活, 社会资本资金压力小, 但抵押融资困难;作价入股可以减轻政府与社会资本双方资金压力, 但土地作价入股限制严格。为了最大限度减轻社会资本项目风险, 对符合划拨用地目录的项目, 可按划拨方式供地。

　　 与商业性开发项目打包运作, 可有效降低社会资本运营风险。如项目位于市区或较为繁华地段, 在不影响项目总体服务功能前提下, 可对沿街规划部分商业地产, 充分挖掘项目潜在价值, 实现第三方付费, 提升社会资本投资收益;对于旅游类PPP项目, 在规划民宿 (酒店) 时, 可引入第三方购买、运营部分资产, 收入优先用于项目还本付息, 降低项目成本;农业类PPP项目, 在技术研发、推广中, 植入种苗繁育等, 以农业产业社会化服务形式实现项目收益。

　　 当前在PPP项目规划中, 功能定位不准, 项目大而散, 内容庞杂, 投资浪费, 导致难以遴选专业社会资本及增加了项目运营难度和风险问题突出。在项目实施方案编制中, PPP项目合作内容需做减法, 基础设施、市政配套等由政府负责建设, 缩减PPP合作范围和规模, 将经营性或准经营性有一定现金流内容纳入PPP, 降低使用者付费不足造成的投资回报风险。

　　 当前政府对建设成本核定主要依据项目竣工决算和建安下浮率报价两个指标。竣工决算是按照项目实际发生的工程量和清单, 对照国家有关工程量清单计价规范、有关计价定额及当地信息指导价计算。PPP项目建设期较长, 一般在2-3年甚至更久, 期间存在人工、材料和设备价格变动与信息指导价变更不吻合情形, 导致项目建设成本增高。大部分地方政府在项目施工合同审核中约定不予以调价, 导致项目建设风险增加。从公平角度考虑, 在施工合同中约定调价机制十分必要。具体可参照《建设工程施工合同 (示范文本) 》执行。

　　 指运营维护费价格调整, 可以采用价格指数调整或成本监审调整办法, 调价周期一般为3年。因非垄断性PPP项目运营成本测算准确性较差, 采用价格指数调整受运营维护费初始报价影响较大, 存在项目实际运营维护费高于调整后价格情况, 社会资本投资收益难以保障。采用运营成本监审调整办法较合适。

　　 项目融资利率以及资本金折现率均随同期中国人民银行五年以上贷款基准利率的浮动根据投标报价公式调整。目前通用投标报价为基准利率上浮率, 因此, 当基准利率变动时, 根据实际变化后的基准利率乘以 (1+投标报价上浮率) 即为调整后的融资利率和资本金折现率。

　　 项目实施机构应每3年对项目进行中期评估, 根据实际情况及时更新绩效考核指标, 重点分析项目运行状况和合同的合规性、适应性和合理性, 及时评估已发现问题的风险, 制订应对措施。通过绩效考核调整, 可防范项目预期指标与实际运营指标严重偏离导致项目付费不足风险。

　　 为防止因政府预期过高与项目实际运营收益出现较大偏差导致项目运营风险不可控, 对非垄断性PPP项目合同应该明确运营风险防范机制。在项目运营期, 项目公司连续3年出现亏损的, 政府应组织相关部门、第三方评估机构、财务审计机构等, 对项目运营情况和风险进行全面评估, 根据未来风险预测, 共同制定运营风险防范对策。具体实践中应把握两点:一是项目公司出现亏损定义, 并非运营收入低于运营支出, 而是指项目投资回报率在零以下。因为项目公司获取付费基于可用性付费和运维绩效付费, 正常情况下这两种付费均有合理利润, 当出现运营收入低于运营支出时, 项目投资回报率将低于预期值, 只有收入与支出差距较大, 才会出现亏损。二是运营评估方向, 重点为项目公司在管理、营销中是否尽职尽责, 亏损原因分析, 市场风险点分析等, 以为下步决策提供依据。

　　 项目需求量不足或使用者付费测算过高, 可能导致项目公司出现亏损, 当项目亏损 (负债) 超过社会资本投入的资本金时, 项目风险基本失控。在此情况下应启动合同再谈判机制。合同再谈判重点围绕以下措施:

　　 政府利用资源优势投资配合项目公司开展营销活动, 提高项目使用量或流量, 包括不限于人才引进扶持激励、科技研发推广补贴、大型活动组织、项目策划推介等, 全面提高项目知名度与品牌效应。

　　 在项目预期收益难以实现情形下, 项目服务定价机制采用政府指导体制下的市场调节型价格机制。在市场调研基础上, 由实施机构牵头组织物价、财政等部门, 对原有服务价格适度调整, 包括收费项目、收费价格等。

　　 根据社会资本微利不暴利原则, 结合项目实际运营状况, 重新测算项目年度运营维护费、使用者付费额度以及资本金折现率、融资利率, 调整政府缺口补助, 并签订PPP项目补充合同, 从而保障社会资本合理收益。因PPP合同再谈判增加了财政支出责任, 需对项目重新评价政府财政承受能力, 并将项目支付责任纳入中期财政预算。

　　 非垄断性PPP项目运作难度大、风险高, 社会资本与政府接触沟通是项目有序推进必经环节, 而沟通的专业性、合规性、合理性是决定项目能否顺利实施的核心。

　　 项目洽谈人员最关注的是项目使用者付费占比, 不少企业将项目使用者付费占比作为项目能否通过公司决策程序的评判依据。使用者付费占比是指PPP项目全生命周期, 使用者付费占项目全投资的比例。在项目使用者付费测算沟通、测试中, 社会资本倾向于使用者付费占比最小化, 以期降低项目运营风险, 在具体沟通实践中, 社会资本有两种导向, 影响项目沟通:

　　 将整体建设项目 (非独立子项) 人为切割, 分为公益性部分和经营性部分, 公益性部分政府付费, 经营性部分使用者付费或缺口补助, 这种算法值得商榷:

　　 (1) 无论经营性还是准经营性或非经营性, 所有PPP项目均具有公益性, 公益性不排除经营性, 经营性同时兼具公益性。

　　 (2) 作为一个整体建设项目, 难以区分经营性、非经营性, 按照项目功能定位, 规划范围内的建设内容都是为运营服务的。对于旅游项目, 景观道路、景观桥都是景点, 属于经营性质。

　　 (3) 因采用切割分块计算付费, 政府支出责任受切割投资比例影响, 在项目规划设计上社会资本与政府存在分歧, 社会资本倾向于非经营性投资占比高, 政府倾向于经营性投资占比高。这严重干扰PPP项目正常策划、规划、设计, 不利于将来项目运营。

　　 (4) 即使按照此种算法, 确定经营性与非经营性投资比例并分别制定付费机制, 仍需将经营性部分使用者付费进行测算, 这样分开测算与统一测算并无差别。

　　 (5) 假设非经营性部分占比过高, 经营性部分占比过低, 实际运营中经营性部分可能存在暴利, 这是PPP政策不允许的。

　　 实际接触中, 社会资本常以项目使用者付费占比作为沟通、谈判条件, 主观性极强。对于非垄断性PPP项目, 央企一般要求使用者付费占比不超过10%, 民企一般要求不超过20%, 否则难以通过公司决策。这种不考察具体项目质态、缺乏基本调研数据支撑而固化政府支出责任的做法与政策是违背的。

　　 社会资本对非垄断性PPP项目采取谨慎态度是可以理解的, 保障社会资本合理收益也是政策允许和倡导的, 前提是不可涉及固定回报、建设成本回购、违规担保等红线。具体沟通中, 社会资本常见不合理要求有:

　　 强调公司对项目投资回报有要求, 低于一定指标公司不接受。据此, 要求资本金折现率、融资利率按照公司要求设置, 公司不承担融资成本超标风险, 项目运营成本根据审计据实结算, 使用者付费测算不设置年度指标, 绩效考核弱化等不合理诉求, 违背了PPP项目运营风险由社会资本承担的分配机制。

　　 要求项目建设成本在建设期结束后3~5年内支付完毕, 导致项目付费在合作期不平滑。PPP模式本质是政府购买服务, 项目设计、投融资、建设、采购、运营等均为实现项目服务功能配套措施, 在良好运营和绩效考核基础上, 合作期内, 政府按年度平稳支付服务费 (或补助缺口) , 体现政府在基础设施、公共服务领域负有提供职责, 只是通过PPP模式委托社会资本代为提供。假设政府按企业要求, 在项目合作期内提前支付项目建设成本, 在合作期届满之前, 一旦出现非正常情形, 导致项目不可用, 则政府提前支付的费用没有实现价值, 财政投资浪费, 是政策禁止的。

　　 主要体现在中标社会资本不愿意为项目融资提供担保或补充责任。项目融资是PPP项目实施核心环节, 融资不落地将导致项目流产。在沟通中, 社会资本强调项目融资主体是项目公司, 中标单位为项目公司控股股东, 大部分为上市公司, 不愿意承担责任, 要求政府提供有关保障措施, 导致政府隐性债务增加, 违背国家有关政策。从PPP项目采购角度, 是依法选定项目合作伙伴, 由合作伙伴负责提供项目公共服务, 因此项目中标 (成交) 社会资本对项目提供公共服务具有法定义务, PPP项目公司并非必须成立, 且项目公司成立之初, 相关资信、资产缺失, 不足以承担项目融资全部责任。

　　 社会资本与政府就非垄断性PPP项目沟通时, 一定要牵住社会资本“微利不暴利”牛鼻子, 让政府认识到, 保障社会资本合理收益是政策要求和允许的, 是项目能够持续提供优质服务的经济基础, 与“固定回报”没有关系。同时按照PPP风险与收益对等、风险可控等风险分配原则, 虽然非垄断性PPP项目使用者付费难以测算, 但并不代表社会资本运营风险不可控, 因为最低需求风险应该由政府承担。社会资本应就项目整体风险分配架构跟政府进行沟通, 重点围绕如何制定风险防范机制, 而不是认准一个不确定的使用者付费占比与政府争辩, 因为政府也不确定项目未来运营收益究竟如何。

　　 “利益共享、风险共担”是PPP模式的精髓, PPP能否行稳致远, 关键在于双方能否以“过日子”心态对待PPP。政府要解放思想, 换位思考, 在规避固定回报、成本回购、违规举债等刚性要求前提下, 综合评判项目未来运营风险, 建立运营风险防范机制, 按照“微利不暴利”原则, 保障社会资本合理收益。社会资本对项目应专业研判, 合理预期收益, 与政府沟通应诚实、信任、专业, 不提违反政策不合理要求, 建立起与政府长期合作的信心。只要合作双方充分领悟PPP内涵, 规范运作, 立足长远, 诚信包容, 项目运作过程中产生的诸多问题都可协商解决, 毕竟PPP模式是一段婚姻, 而不是一场婚礼, 未来几十年的潜在风险, 谁也无法预测。