《海绵城市建设绩效评价与考核办法（试行）》（建办城[2015]635号）中将规划建设管控制度作为定性约束性指标，要求建立海绵城市建设的规划（“土地出让”“两证一书”）、建设（施工图审查、竣工验收等）方面的管理制度和机制。按照国家考核要求及海绵城市建设实际需求，国内试点城市都在积极探索海绵城市管控机制。深圳市作为开展工程建设项目审批制度改革试点城市之一，在落实党中央、国务院关于深化“放管服”改革、改善营商环境要求的同时，总结国家海绵城市试点经验，将海绵城市有机融入了改革后的建设项目审批制度框架和管理系统，取得显著成效^[1,2]，为国内其他城市海绵城市管控机制的建立提供了借鉴。总结国内各城市海绵城市管控做法，将海绵城市管控要求纳入规划、建设环节仅是机制完善的问题，但是如何将海绵城市管控机制与地方现有管控机制有机结合，如何将管控要求转化成科学合理的管控指标，如何利用管控指标更好的指导项目设计与实施，是值得探讨和研究的几个关键问题。

针对上述问题，在梳理北京市现有雨水管控体系的基础上，系统分析了水影响评价制度与海绵城市的关系，论述了基于水影响评价建立海绵城市建设管控机制的可行性，提出了管控机制建设的关键环节和拟纳入的关键指标，并结合实际情况给出了实施路径，实现在“不新增审批环节、不新增审批内容、不新增审批时限”的前提下，增强海绵城市建设管控效果，旨在为北京市乃至全国范围海绵城市管控体系的建立提供借鉴和参考。

北京是国内最早开始雨洪利用的城市之一，自20世纪90年代便开展雨水利用相关研究，陆续出台了相关政策。2003年北京市规划委员会印发《关于加强建设工程用地内雨水资源利用的暂行规定》，要求“凡在本市行政区域内，新建、改建、扩建工程（含各类建筑物、广场、停车场、道路、桥梁和其他构筑物等建设工程设施，均应进行雨水利用工程设计和建设”。2012年北京市人民政府印发《北京市节约用水办法》规定，新建、改建、扩建建设项目应当按照本市有关规定配套建设雨水收集利用设施。同年，北京市规划委员会印发《新建建设工程雨水控制与利用技术要点（暂行）的通知》和《关于加强雨水利用工程规划管理有关事项的通知（试行）》，要求在北京市新建建设工程（含改建、扩建工程）的规划设计工作中，相关建设单位、规划设计单位及管理部门，除应认真执行雨水与利用相关标准、规范外，还应符合技术要点规定，施工图审查机构应严格按照此技术要点进行审查^[3]。为进一步规范项目方案、施工图设计和审查工作，2013年北京市出台了地方标准《雨水控制与利用工程设计规范（DB 11/685-2013）》（以下简称“雨水规范”）^[4]，有效地规范了北京城市雨水管理与利用的各项工作^[5]。同年，北京市人民政府办公厅印发《关于进一步加强城市雨洪控制与利用工作意见的通知》，提出“渗、蓄、滞、排”相结合，科学规划，建设完善城市雨洪控制与利用工程体系和运行管理体系，有效缓解城市排水防涝压力，提高雨水资源利用能力，保障城市运行管理安全。至此，北京市雨水管控的政策及技术体系基本建立。

为贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，落实国务院推进政府职能转变、改革行政审批制度的总体部署，2014年北京市创新涉水审批形式，精简合并审批事项，推行“水影响评价制度”^[6]，要求所有涉水项目^[7]（包含规划和具体建设项目两类）在立项之前都要进行水影响评价。在相关雨水管控的评价指标中，雨水调蓄容积、下凹式绿地率、透水铺装率3个指标为强制性指标，业内俗称“3、5、7”，即新建工程硬化面积达2 000 m²及以上的项目，需按每1 000m²硬化面积配建容积不小于30 m³的雨水调蓄设施；凡涉及绿地率指标要求的建设工程，绿地中至少应有50%为用于滞留雨水的下凹式绿地；公共停车场、人行道、步行街、自行车道和休闲广场、室外庭院的透水铺装率不小于70%。除此之外，规范中还要求新建地块外排径流系数不大于0.4，改建地块不大于0.5。水影响评价作为一种审批流程，为北京市雨水管控提供了有效抓手，实施以来取得了显著成效。从海绵城市管控角度考虑，基于雨水规范的水影响评价制度仍存在重灰轻绿（灰色设施过多），重量轻质（偏重水量控制），重收集轻利用（对收集的雨水缺少回用要求）等问题，亟待加以改进。

从内涵上，水影响评价是一项审批流程，包括规划和土地储备项目的水影响评价以及建设项目的水影响评价。前者为区域或宏观层面，重点关注供排水条件的可达性，防洪排涝标准的可实现性；后者为项目或微观层面，是将“建设项目水资源论证（评价）报告审批”“生产建设项目水土保持方案审查”“建设项目洪水影响评价报告审批”这3项行政许可，整合为“水影响评价审查”这一项行政许可，有利于进一步强化管理，方便行政相对人，提高审批效率。而海绵城市是一种理念，是转变城市建设的一种方式，二者有本质区别。

从内容上看，水影响评价主要包含的三部分评价内容与海绵城市建设的内容高度相关。水资源论证重点关注取水和排水，涉及自来水、再生水、污水、雨水等内容，涉及海绵城市建设中的水资源和水环境；洪水影响评价主要是指针对建设项目的防洪排涝问题进行分析，重点关注项目的防洪排涝安全与外排径流系数，这与海绵城市中的水生态和水安全相关。水土保持方案审查，则是重点关注建设项目建设及运营后对水土流失的影响，涉及海绵城市中的水生态和水环境内容，其水土保持措施多为海绵城市建设中的源头控制措施，如下凹绿地、透水铺装、生态护岸等。可以说，海绵城市措施是实现水影响评价审批目标的主要手段。

从指标上看，水影响评价审批的指标与海绵城市建设指标部分一致或存在转换关系（见表1）。最典型的就是海绵城市建设中的年径流总量控制率指标与水影响评价中的外排径流系数之间存在相关关系。通过研究发现，通过北京市水影响评价审批的建设项目，其年径流总量控制率可达85%以上，满足海绵城市对年径流总量控制率的要求^[8,9]。

综上，虽然水影响评价与海绵城市在内涵上有本质区别，但两者从内容到指标都存在一定关联性。水影响评价制度是实现海绵城市建设目标的有效管控手段，而海绵城市建设措施又是实现水影响评价审批目标的重要手段，两者相辅相成^[10]。

“十九大”以后，为进一步优化营商环境，水影响评价制度继续深化改革，主要表现在以下几个方面：一是，内容增加，由原来的“三合一”变成“十三合一”，纳入节水、供水、防洪影响评价等内容。二是，重点转变，简化土地储备和一级开发项目涉水事项论证工作，变成征求意见，审批重点偏向规划及具体建设项目。三是，管控分类进一步细化，建设项目分类细化为8类，即水利工程类、线性工程类、农林及生态环境类、涉及河道管理和保护范围内工程类、市政工程类、建筑与小区类、新打及更新机井类、取用地热水类。四是，审批延后，由立项/核准/备案前变成施工许可前。五是，实行告知承诺制，建立黑白名单，强调了建设单位主体责任。

在此背景下，开展基于水影响评价的海绵城市建设管控机制具有以下可行性，一是水影响评价制度管控内容与海绵城市重合度很高，将其与海绵城市管控相衔接，科学合理。二是，水影响评价制度审批权限归属水务局，与北京市海绵城市建设牵头负责部门一致，便于部门衔接；三是，将海绵内容纳入水影响评价审批中，不新增审批内容、环节，符合当前营商环境改革政策要求。四是，审批延后，为方案审查和论证提供了有利条件。之前水影响评价属于立项前置，设计方案深度不够，对其审查效果不佳；而审批延后，建设项目的方案比较清晰，减少了不确定性。综上，将海绵城市相关要求纳入水影响评价审批中，具有鲜明的北京地方特征，充分结合了现有雨水管控体系，可在不新增审批环节、不新增审批内容、不新增审批时限的情况下，对海绵城市起到很好的管控效果。

虽然现有水影响评价中的外排径流系数与年径流总量控制率存在一定的转换关系，但从管控角度考虑，仍有必要增加“年径流总量控制率”这一指标。同时，海绵城市强调对水质管控尤其是初期雨水污染的控制，因此需将“年径流污染物总量削减率”纳入。此外，针对北京市现有雨水管控体系中重视雨水收集但不注重利用这一问题，增加“雨水资源利用率”指标。由于新建和改建项目条件差异较大，对“雨水资源利用率”这个指标不能“一刀切”，必须考虑实际情况因地制宜。具体思路为，如果项目中绿色设施调蓄容积已经足够多，那么对雨水利用率不做要求，但是如果该项目主要通过灰色设施实现调蓄目标，那么就必须对其雨水利用提出要求。为了量化，本研究引入“灰绿比”，即灰色设施调蓄容积与绿色调蓄容积的比值，通过这个比值来确定是否对项目提出雨水资源利用率的要求。

在对已批复的水影响评价报告详细梳理汇总的基础上，本研究筛选位于北京市通州、房山、海淀、顺义、大兴、昌平区的12处新建水影响评价项目进行现场调研；并对通州国家海绵试点区内23处改造项目方案进行了查阅和现场复核，统计计算得出新建项目和改造项目的绿色调蓄容积和灰色调蓄容积，由于部分新建项目中绿色调蓄容积为零，故对其评价采用“绿灰比”；部分改造项目灰色调蓄容积为零，故对其评价采用“灰绿比”。由图1所示，灰绿比（绿灰比）1∶1能够覆盖60%的建设项目。因此，以1为临界点，对“绿灰比”小于1的新建项目和“灰绿比”大于1的改建项目，因灰色设施过多（多数为“调蓄池”），那么必须强调回用，雨水资源利用率不低于3%。

在纳入上述管控指标的基础上，参考海绵城市建设技术理念，有必要对原水影响评价特性表中的相关指标进行细化。如将现有下凹绿地面积指标，进一步细分为生物滞留设施面积、普通下凹绿地面积；同时增加“其他海绵设施规模”和“蓄水池容积”两项指标，以便于海绵城市建设相关信息的汇总统计。

水影响评价项目几乎包含所有建设项目，并不是所有项目都需要纳入海绵管控，一些与海绵关系不大的项目，如室内装修、单纯打井取水等项目可以不考虑。因此分类细化的同时，要建立豁免清单，一方面是为了满足进一步简化审批的要求，另一方面也有利于提高管控效率。通过对现有建设项目分类的特点分析，建筑与小区、农林生态环境、市政工程和线性工程四类建设项目应作为海绵城市建设管控的重点，需开展海绵设计专篇的审查，重点审查期海绵方案的合理性和海绵城市建设目标的可达性，以确保建设项目落实海绵城市理念。

将海绵城市建设内容纳入联合竣工验收中，重点校核海绵设施是否照图施工、海绵设施运行效果是否满足设计要求。

按照“试点先行，分步实施，总结经验，全面推广”的原则，近期在通州国家海绵城市试点区内试行，远期将海绵城市相关管控要求纳入水影响评价中。

由于通州国家海绵城市试点已经建立了以“两审一验”制度（即方案审查、施工图审查和建设项目验收）为核心的海绵城市建设管控体系^[11,12,13]，因此基于水影响评价的海绵城市管控体系的实施需在充分遵循试点区现有“两审一验”管控体系的基础上，建立一套联合管控机制，以强化对市级审批项目的管控。管控机制由北京市水影响评价中心、北京市通州区水务局和区海绵办联合建立。机制的建立遵循“不新增审批环节、不新增审批内容、不增加审批时限”的原则，为三部门内部的工作流程的整合。

需针对水影响评价纳入海绵城市管控内容的情况出台一个办法，明确仅针对建筑小区、市政工程、线性工程、农林及生态环境4类与海绵城市密切相关的建设项目，要求今后水影响评价报告中需补充海绵城市建设方案论证内容。

为指导水影响评价报告编制单位开展工作，需根据4类建设项目特点出台水影响评价报告编制导则，为避免对现有水影响评价体系进行较大调整，将“海绵城市建设方案论证”作为单独一个章节，主要包括建设方案合理性分析、建设目标可达性分析等内容，针对各项内容给出论证的要点，如建设方案合理性分析应重点从设施选型及规模的合理性、竖向高程的合理性等方面进行论证。

海绵城市属新生事物，将其纳入水影响评价工作中，对水影响评价报告编制单位的技术人员、技术审查专家、审批管理人员都提出了新的挑战。为此在正式实施前需要广泛开展宣贯和培训工作，让报告编制单位的技术人员熟悉报告编制要点，让技术审查专家知晓审查要点，让审批管理人员掌握审批要点。

(1）北京市水影响评价制度是实现海绵城市源头管控的重要手段，但受限于北京市地方标准《雨水控制与利用工程设计规范》（DB 11/685-2013），一定程度存在“重灰轻绿、重量轻质、重收集轻利用”的问题。

(2）结合北京市海绵城市管控要求，借助水影响评价制度改革的契机，将海绵城市中的年径流总量控制率、年径流污染物削减率及雨水资源利用率3项指标纳入水影响评价中，其中雨水资源利用率指标又以“灰绿比”作为是否执行的依据，灰绿比值大于1的新建小区，“绿灰比”小于1的改建小区，都要执行雨水资源利用率指标。

(3）结合水影响评价项目分类，建立海绵城市豁免清单，仅对建筑与小区、农林生态环境、市政工程、线性工程4类建设项目进行管控，并将海绵内容纳入建设项目联合验收内容。

(4）结合北京市国家海绵试点区实际情况，给出了基于水影响评价的海绵城市管控机制的近期和远期实施路径。

尽管水影响评价制度与海绵城市部分内容一致，部分指标重叠，但二者在内涵上并不一致。海绵城市建设强调规划管控，重视全过程管控，通过在水影响评价制度中落实海绵城市管控要求只是全过程管控的一个环节，可以增强对海绵城市的管控效果，但却无法真正实现海绵管控要求，因此基于水影响评价的海绵城市管控机制是实现海绵城市建设管控要求的必要非充分条件。