ABO模式，即授权(Authorize)-建设(Build)-运营(Operate)，是基础设施建设过程中根据当前政策要求及政府承受水平衍生出的一种集融资、建设、运营、维护为一体的创新基础设施建设模式，是对当前传统PPP模式的一种升级补充，对增强社会资本参与的积极性，提高项目建设及运营水平有积极作用。该模式最早于2016年由北京市交通委员会运作。通过对京投公司进行授权合作，提出采用ABO模式构架，自此ABO模式在我国开始运作。北京市交通委与京投公司的ABO模式操作大致如下：

1)由北京市人民政府作为授权单位，按照其主业方向，授权京投公司承担北京市轨道交通建设任务，代表北京市政府履行业主职责，并在授权范围内由京投公司负责整合轨道交通建设的融资、建设、运营各类资源，保障整体服务水平。

2)北京市交通委履行政府的监管、绩效考核、补贴核定等职责，每年向京投公司支付授权经营服务费，保障项目全过程的资金需求。

3)由社会投资人与京投公司共同组建项目公司作为建设单位，即每条轨道交通线路注册一家合资公司，40%为自有资本金占比，60%通过股权融资、市场化融资、境外融资等外部融资方式解决。

4)项目的回报方式主要部分来自授权经营服务费，配合项目建成投入运营后的运营收入。

经过近几年的发展，ABO模式下由地方政府授权的国有企业作为项目“大业主”，完全取代原来由政府负责的建设、投资、运营、管理等主体责任，转为由授权企业统筹整合相关资源。而政府方负责项目的监管和绩效考核，并据此向企业方支付服务费，从而大大缩减政府方工作程序，开创出一种符合我国当前发展需要的新型投资开发模式。从目前实施的项目来看，ABO模式下政府方授权不再局限于某个单体项目，而延伸为综合类的整体开发项目。社会投资人是ABO项目能否成功的关键，本文从社会投资人视角出发，阐释ABO投资开发模式实施路径，探讨社会投资人视角下ABO开发模式的注意事项，希望为ABO项目的成功实施提供参考。

ABO模式作为一种新的基础设施建设模式，其产生是多方面共同作用的结果。也可以认为是原本由政府全面负责的基础设施投融资体制转变为市场化的服务体系。笔者分析了ABO模式产生的原因，归纳如下：

专业化的投资公司经过多年的业务积累已具备较强的综合业务水平，依托资金、技术、人才等资源优势，有能力全过程承担起综合开发项目的重任。

国家对地方政府债务控制愈加严格，在基础设施建设高速发展的背景下以政府发债方式的融资迫切需要转型，而通过政府授权的方式可让地方投融资平台公司发挥其优势，ABO模式用合同的形式厘清政企关系，符合当前的实际情况，为政府融资平台转型提供了新的方向。

为防止政府隐性债务增加，当前我国PPP模式正趋向于愈加规范严格，政策法律体系也日渐健全，单从社会资本层面无法全部覆盖全部基础设施建设项目需要，而政府方迫切需要提供社会公共服务满足社会发展需要。因此，采用PPP模式一刀切不符合我国的实际情形，也不利于PPP模式的健康发展。

经过近几年的发展，ABO模式下的投资公司作为被授权单位，其定位与在项目建设过程中发挥的作用逐渐适用于当前发展需要。通过对现有的合作方式进行调研分析发现，投资公司作为政府方授权单位对项目开发的模式主要有两种：

模式一为投资公司作为具体项目的建设单位，既承担项目的业主职责又负责项目的具体建设任务，承担起建设过程中的所有资源整合与管理职责。此种模式对投资公司的区域影响力、综合业务水平及整体实力要求较高。具体操作架构如图1所示。

模式二为由投资公司作为牵头单位，引入社会投资人，针对某个具体项目由双方共同组建项目公司，按照贡献比例分配股权，由合资公司成立工程建设总承包公司统筹工程建设相关事宜。此种模式下建设单位转为双方共同成立的合资公司，由合资公司负责后续的融资、报批、建设管理与运营维护。具体操作架构如图2所示。

对于两种典型运作模式，模式一是ABO模式最早提出时的操作模式，代表性项目为北京地铁四号线项目；模式二是当前各个ABO项目所采用的模式，主要集中于各类片区开发项目。本文重点针对模式二，详细介绍ABO模式下建设项目的具体实施流程。

ABO模式目前尚处在发展初级阶段，全国各地政府已开始着手开始构思并运作符合本地的ABO模式，经过笔者调研归纳，如图3所示，建设项目采用ABO模式的实施流程可简要概括为以下步骤：

1)地方政府授权地方国有控股专业化平台公司以ABO模式实施本项目，并签署授权协议。

2)获得授权的平台公司根据项目特点制定符合实际情况的ABO项目实施方案报政府方审查，政府方组织专家、第三方咨询单位组织会审，通过后批复该实施方案。

3)平台公司依据政府方批复内容及相关要求通过公开招标方式选择社会投资人、工程施工方、工程咨询方等相关单位。

4)平台公司与各方签订合同，明确各方的职责、义务、权力边界等具体内容，保障后续项目实施的流畅性。

5)平台公司与社会投资人针对某个具体实施的项目联合成立项目公司作为项目建设的法人单位，并以此开展立项、环评等前期手续办理及后续工作。

6)项目公司根据地方法律法规及政府方确定的职责边界范围开展工作，按照“分部立项、滚动开发、成熟一块、开发一块、结算一块”的原则，与政府相关部门会同制定土地征收计划、土地供应计划、投资建设计划，经政府方批准后实施。

7)由项目公司负责落实解决资金问题，地方政府土地征收部门按照批复的实施方案组织进行征地拆迁，制定安置补偿协议。征地拆迁完成后由政府方、项目公司、第三方咨询单位共同对征地拆迁相关的费用进行会审，确定项目最终成本。

8)政府方的土地储备部门在项目成本及合理收益率基础上制定土地供应方案，对土地进行出让，获取土地出让金。

9)合资成立的项目公司在完成项目的全部工作内容后，由政府方及其委托的第三方咨询机构对项目的执行情况进行绩效考核，以此作为确定项目最终决算服务费的依据。

在当前国家发展需求和经济发展模式下，推广ABO模式是解决部分缺乏经营收入且不适宜采用PPP模式项目的有效手段，通过ABO模式可以有效地发挥市场机制的作用，用专业化平台公司的专业水平解决政府方需求。通过对已实践的ABO项目进行归纳总结，本文认为ABO模式下的项目能否成功主要有以下几点关键因素：

ABO项目的绝大部分收入来自政府方的授权服务费，在项目推进过程当中，资金到位情况直接决定项目进展情况及项目能否取得成功。实施ABO项目的政府方需要具备充足的财政收入及完善的资金拨付通道，资金拨付至平台公司后是否能专款专用，化解资金方面的系统性风险，是项目建成的根本保障。

平台公司作为ABO模式的中间核心环节具有承上启下的作用。ABO项目大多合作周期长，期间面临各种事先无法预知的问题。政府方对平台公司进行授权的内容是否清晰对后续责任划分和管理执行情况尤为重要，直接影响项目进行的流畅度，决定能否顺利达成既定目标。

ABO项目建设完成后能达到合理的收入回报是项目实施的最终目的。实现持续稳定性收入的前提是项目前期策划的合理性，不能一味追求项目上马而忽视后期经营风险。

本文采用文案调查法对目前已实施的ABO项目进行调查分析归纳，调研分析北京地铁四号线项目、保定市主城区城中村连片开发ABO项目等项目的实施情况，对ABO项目实施过程中出现的各类问题进行系统性分析。提炼的主要风险点及其管控要点如下：

前期手续是建设项目实施必不可少的前置条件，前期手续的办理较其他的行政许可类项目更加复杂，办理的过程涉及多个环节，评审部门多、专业方向多，且各环节具有内在关联性，是一项兼具综合性和复杂性的工作。ABO模式下，建设项目前期手续办理过程当中需要大量专业化的咨询服务方提供支持，各环节的关联性高，容易使某个环节的错误产生叠加，造成前期手续办理滞后，影响整个项目的实施进度。因此，ABO项目前期手续合规性风险管控中，尤其需注意对关联环节或手续的跟踪和管控。

ABO项目在进行投资决策前，所参照的项目工期均为规划工期。实际施工建设过程当中受制因素具有不可预见性，且工程建设进度、成本、质量三要素是相互影响、相互制约的关系。若项目实施后不能按照规划工期竣工交付，将会额外增加时间成本及资金成本，继而影响到是否能按期回收项目投资。在不增加项目投资的前提下，若一味逐求项目进度会影响到工程质量。因此，在ABO项目中，需要对每一项施工项目进行拆分，针对各个环节制定相应的具体规划，最大限度保障工期，使项目顺利投入经营。

融资情况是决定项目是否成功的关键因素之一，ABO项目目前尚无全面、系统性的政策文件进行规范，金融机构对融资贷款审查严格，贷款利息较传统基础设施建设项目高，且项目自身现金流不足，需依赖政府补贴。在当前严控地方政府隐性债务的趋势下，以补贴作为还款来源易形成政府的隐性债务，融资渠道易受地方政府财政能力影响，缺乏低成本融资的稳定性保障条件。因此，ABO项目中社会投资人和金融机构的投资前风险评估是较为有效的投融资风控措施，也是后续金融机构进行投资评价的支撑条件。

ABO项目的运营多为服务型民生基础设施，其运营收益为非市场行为，收益水平不受市场供求条件影响。以北京地铁四号线项目为例，项目运营收入主要来自地铁票价及广告收入，这些收益并无法覆盖项目建设投入，运营期间的亏损部分由政府方进行补偿。再如，保定市主城区城中村连片开发ABO项目主要建设内容为土地的征地拆迁和一级开发，项目自身不涉及经营，即无经营性收入，一级开发完成后进行“招拍挂”，出让成功后的土地出让金是项目收益最主要来源，但土地价格为市场定价，受国家宏观调控政策、区位、房价等因素影响较大。因此，ABO项目下，为避免土地一级开发出让价格受政策及市场影响波动较大的弊端，可在条件允许下采取一、二级联合滚动开发模式，提高项目投资收益。

PPP模式目前在我国已成功运作多年，其运营管理已基本成熟，并衍生出更符合我国国情的合作模式。PPP模式的大致运作模式为政府方作为招标人，通过公开招标的方式选择合适的社会投资人，并由政府方出资代表人与中标的社会投资人签署合作协议，并组建合资SPV公司，负责项目的整体运作。合资组建的SPV作为法人单位与政府方签订项目合同或合作具体补充协议，继承中标社会投资人各项权利和义务。后续以SPV公司为主体同金融机构签署融资协议，解决项目资本需求。SPV公司通过公开招标或联合体方式选择施工单位，完成项目建设并投入运营，通过使用者付费、政府提供可行性缺口补助的方式实现项目的收益。鉴于业内人士对PPP模式下项目运作流程较为熟悉，本文在此不再详述。

相比而言，ABO模式的运作将政府的监管职责进一步增强。政府将其公共服务职责全权委托到企业，使之成为企业的义务责任。而政府方通过授权委托从具体建设管理责任当中脱离出来，将管理责任细化，通过绩效考核的方式实施具体管理职责。平台公司按照政府授权整合各类市场主体资源和政府资金，发挥企业的市场优势。平台公司为项目建设提供投资、建设、运营等整体服务。通过分析目前已实施的ABO项目，整体综合性开发项目居多，即政府方采用“打包”的方式全权授权平台公司，通过签署授权协议使项目建设由平台公司全权负责，具体项目在实施过程当中平台公司可将项目整体收益情况进行分类评估，确定后续的项目分类和开发建设方式，并由平台公司选择合适的社会投资人组建合资公司作为执行机构。合资公司负责项目整体的规划设计、投资、建设、运营以及招商等工作。ABO模式中授权的平台公司定位是“市场资源的整合者”处于项目运作的核心地位。

PPP模式和ABO模式在项目运作当中均有各自的特点，对其适用范围、授权方式、内容、资本来源、回报机制、发展前景等方面进行对比，具体如表1所示。

ABO模式可规避传统开发模式对资金、运作周期、行政审批的约束，在较短时间内将项目落地实施。在ABO模式前景良好的背景下，社会投资人应积极选择该创新发展路径，稳定拓宽市场。ABO模式下，社会投资人需注意以下几方面问题：

社会资本企业是ABO模式的参与方，其业主为政府方授权的平台公司，在项目经营开发阶段，社会投资人与平台公司的合作是基于双方对项目价值及合作方式的一致意见。但在项目开发前期，社会投资人的投入往往较大，但项目投资回报需土地成功转让后实现。因此，社会投资人在决定参与ABO项目前要充分调研被授权企业的履约信用及资金来源可靠性。因此，增强企业合规程序，保障项目合法合规性是社会投资人参与ABO项目的基础路径。

当前ABO模式多为城市片区综合开发类项目，投资回报的收益来源为土地整治开发后的转让。鉴于当前土地价格极易受国家宏观经济发展、房地产调控等国家政策的影响，土地出让时间及价格存在较大的政策性风险，社会投资人在决策时，需要准确把握行业政策动向，深入分析研判土地和市场风险，避免决策失误。

通过对目前已实施的ABO项目进行调查，项目普遍存在的一大难题就是融资困难。ABO模式相对于PPP模式而言，金融机构对项目贷款审批更加严格，约束条件更多。社会投资人在参与项目建设时应将资本配置作为核心资源进行把控，综合考虑项目土地开发及工程投融资的前后逻辑关系，尽量缩减贷款比重，合理安排土地出让时间，实现可持续条件下的滚动开发。

ABO项目的最终目的是将片区投入运营，形成产业的集聚，实现现金流的可持续。产业服务和经营的规模效益与区域内土地转让价格直接相关，进而决定社会投资人投资的价值回报。建议社会投资人在投资前将片区内规划权作为前置条件，获得片区内规划的主动权是有效的风险控制手段，社会投资人可根据自身意图开发项目内在价值，建立专业化运营平台，制定发展方向，引入专业化运营服务公司，统筹管理，实现综合收益最大化。

ABO模式作为一种创新型的发展模式，是推进城镇化建设和完善提升服务型基础设施过程中的不可或缺的重要方法和手段，给作为社会投资人参与ABO项目的投资企业带来新的业务领域和发展方向。ABO模式的提出既有利于地方基础设施建设及公共服务领域机制体制转变，也有助于投资企业的转型发展。鉴于此，社会投资人应坚持将创新发展作为企业发展的源动力，适应新型市场投资开发模式。社会投资人参与ABO项目需要正本清源、规范创新，从依法合规、政策把握、融资配置和经营延伸四条途径出发，制定适合企业自身发展的策略，补足短板，使ABO模式真正成为社会投资人转型发展的有效载体。